新冠疫情严重冲击了拉丁美洲地区社会保障体系建设，尤其是在其农村地区，造成了难以应对的公共卫生危机。中国社科院世界社保研究中心秘书长房连泉和中国社会科学院大学研究生成玺共同撰文就此陈述了自己的看法，全文刊发如下：

疫情冲击下拉美农村社会保障体系面临挑战

2020年以来的一场新冠疫情公共卫生危机，给全球经济社会发展带来巨大影响，拉美是遭受疫情影响最重的地区之一。尤其是在其农村地区，薄弱的社会保障体系面临更大冲击。

一、拉美农村社会保障体系覆盖面不足

拉美国家城市化率相对较高，农村人口规模相对较小。尽管近几十年来拉美社会保障体系整体覆盖面有所提升，但其农村地区社保体系仍然十分薄弱，滞后于城市地区发展水平。

（一）社保改革带来的影响

自上世纪80年代开始，拉美地区先后有十几个国家引入了私有化社保体系。改革后在大多数拉美国家，农村地区人口参加的社保制度与城市基本相同，大都采用积累制形式的个人账户养老金计划。从实际运作情况看，个人账户养老金计划虽然有投资积累方面的优点，但也面临着覆盖面下降、管理成本高涨以及再分配功能弱等弊端。

来自世界银行的调查数据表明，2008年拉美整个地区平均仅有不足40%的老年人享有个人账户养老金。被排除在养老金制度之外的人口主要为贫困群体和受教育水平低的人口，而在农村地区该问题则更为突出。由于个人账户计划为缴费型养老金，待遇水平与过去的就业历史和工资收入直接关联，因而更有利于城市人口参加。在城市地区，正规部门就业比例相对较高，劳动力市场更有组织性，且政府部门具有强制力实施制度；农村地区就业不稳定、收入水平较低等现实情况，都在很大程度限制了缴费型个人账户养老金计划的参保率。以缴费人口/经济活动人口为例，平均而言，农村地区养老金参保覆盖面约仅为城市地区的2/3左右。而在一些欠发达国家，农村与城市之间的覆盖面差距则更大。例如，在玻利维亚、多米尼加、洪都拉斯、尼加拉瓜、巴拿马、巴拉圭、秘鲁和萨尔瓦多等国家，城市地区参保覆盖面都比农村高出一倍以上。

（二）健康保障体系薄弱

拉美国家健康保障体系主要存在以下几方面问题：第一，投入不足，设施匮乏。2018年，拉美各国政府在卫生健康方面的公共支出GDP占比的平均水平为2.2%，远低于国际上通认的6%标准；每万人拥有的医生数为20人左右，明显低于OECD国家35名的平均水平；大部分拉美国家医疗设备供给不足，导致疫情期间高度依赖国际进口。第二，健康保障覆盖面窄，并呈现分层化特征。2019年，拉美地区参加医疗保障计划的就业人口仅占60%左右，在收入最低的十分位群体中参保覆盖率仅为34.2%。大部分国家的卫生保障体系呈碎片化分布，医疗资源主要集中于少数大城市；在农村和偏远地区，卫生设施匮乏。在医疗保障制度上，国家公共保险计划和私人保险计划分立，穷人和富人享受的服务质量存在很大差距。第三，医疗费用高涨，贫困家庭支付负担沉重。在全部医疗支出中，2019年拉美各国家庭的自费支出比例为34%，是欧盟国家的两倍之多；当年拉美地区有9500万人需要支付医疗保险之外的大额账单，1200多万人因此陷入贫困。在疫情暴发期间，部分拉美国家对于COVID-19病毒的检测和治疗，向患者收取共付（co-payment）费用，导致家庭医疗负担大幅上升。

（三）社保体系的结构性缺陷

传统上拉美社会保障体系面临着的一些结构性缺陷，在农村地区更加突出。

大量弱势群体被排斥在外。在南美地区，仅有阿根廷、巴西、智利、哥伦比亚、厄瓜多尔和乌拉圭6个国家建立了失业保险计划，大多数国家对失业人员未提供收入保障制度。在疫情暴发之前，拉美地区仅有47.2%的雇佣人口参加了养老保险；在65岁以上老年人中，超过1/4得不到养老金保障，健康保险的覆盖面也仅为60%左右。被排斥在社保体系之外的群体主要为非正规就业劳动者、自雇人员、妇女和青年等群体。

参保质量差，缴费水平低。经历社保私有化改革后，大部分国家的社保覆盖面并未提升，缴费水平呈下降趋势。2020年疫情进一步影响到各国社保体系的基金收入增长，智利和秘鲁等国家不得已采取了提前支取账户养老金的做法，导致社保制度财务可持续性下降。

虽然非缴费型福利项目在过去十几年内得到一定扩张，但支出水平仍然较低。为应对缴费型社保制度覆盖的不足，过去20多年拉美各国引入了大规模的非缴费型福利项目。特别是CCT计划的实施，对于减贫、提升儿童教育水平、改善家庭就业和卫生健康条件起到了重要作用。

总体上看，由于政府财源条件有限，这些项目的支出水平难以提高。在疫情期间，应急性的现金和食物转移支付计划覆盖到拉美地区接近一半的人口，但在许多国家这些项目的待遇支付还相对较低，大部分国家的待遇标准还达不到赤贫线水平，难以保障居民的基本生活需要。

二、疫情影响下拉美农村社保体系面临冲击

新冠疫情来临之前，拉美地区的贫困发生率已达到相当高的水平，尤其是在农村地区，2019年达到了45.7%。另外，拉美地区粮食安全风险也很高，并且持续上升，面临粮食安全风险的人口80%在农村地区。新冠疫情的到来使拉美农村地区人口面临更大的脆弱性及风险。

贫困发生率攀升。自2010年以来拉美地区的贫困人口和赤贫人口总量不断上升。2020年贫困人口增量为2200万人，是2019年增幅的3.67倍，其中赤贫增幅为800万，由此可见疫情影响之巨大。随着2020年全球经济下行，拉美地区的农村贫困人口从5200万增加到5800万。2020年，拉美地区农村贫困率高达56.2%，赤贫率达到23.4%，与15年前的水平相当。社会贫困是多维度的，除了收入水平低以外，贫困还意味着个人在居住条件、教育就业、健康卫生、享受基本公共服务以及社会保护等方面的权利被剥夺。这种多维贫困现象在拉美地区也十分突出。2019年拉美地区有22%的人口缺乏安全饮用水，34%的人口无法获及互联网，45%的人口没有银行账户。这些人群大部分为低收入者，在非正规部门工作，很大一部分生活在农村地区。

粮食安全问题加剧。新冠疫情加剧了拉美农村地区的粮食安全问题，特别是贫困人口、妇女和儿童等群体面临的食品匮乏问题十分突出。2020年全球经济下行，食品价格上涨了16%。在拉美地区粮食供应不足的家庭增加9个百分点，相当于增加了6020万人，整个地区大约有40%的人口处于粮食不安全状态。

农村就业人口风险加大。拉美农村地区的劳动年龄人口往往处于不稳定的工作环境并从事低收入的非正式工作，2019年76.3%的农村工人从事非正式工作。大多数贫困人口从事农业工作，极端贫困人口主要从事自给农业。他们获得土地、人力资本和信贷的机会较少，劳动生产率的提高更不容易。农业工作的季节性和对土地、气候等自然资源的依赖性，使农村地区就业人口在新冠疫情冲击下具有更高脆弱性。