2022年11月我国启动养老保险第三支柱个人养老金试点，目前开户数已突破6000万，试点取得初步成效。同时也存在一些问题，突出表现为“三少”，即制度覆盖广但税收优惠覆盖人数少，开户人数多但实缴户数少，参与意愿高但户均购买少。对此，我中心执行研究员张盈华撰文发表了自己的观点，原文载《中国财政》2024年第4期。

系统协同推进个人养老金高质量发展

文/张盈华

2022年4月，国务院办公厅发布《关于推动个人养老金发展的意见》（以下简称《意见》），明确个人养老金的参加范围、制度模式、缴费水平、税收政策和投资、领取方式，推动第三支柱养老保障发展进入新时期。为贯彻落实党的二十大报告提出的“发展多层次、多支柱养老保险体系”任务要求，2022年11月，人力资源和社会保障部等五部门联合发布《个人养老金实施办法》，选择36个城市（地区）开展个人养老金先行试点，仅半年时间，36地开户数已突破4000万，试点取得初步成效。但也暴露出一些问题，突出表现为“三少”，即制度覆盖广但税收优惠覆盖人数少，开户人数多但实缴户数少，参与意愿高但户均购买少。针对这些问题，应着力促进提高参与率，健全参与机制，提升参与意愿，重点在政策支持、机构协作、产品设计等三个方面系统推进，协同发力，促进个人养老金高质量发展。

政策支持精细化促进提高参与率

2022年11月，财政部和税务总局联合发布《关于个人养老金有关个人所得税政策的公告》，规定个人养老金实施递延纳税优惠政策，缴费按12000元/年的限额标准抵扣应税收入，投资收益暂不征收个人所得税，领取时单独按3%计算缴纳个人所得税，即通常所说的EET模式。

政策支持力度大，但仍需精细化。与同类制度相比，个人养老金的税收优惠力度较大。从国内看，2018年我国试点税收递延型个人商业养老保险，缴费环节按12000元/年扣除限额抵扣应税收入，按全国平均工资计算，相当于10%左右的抵扣率，领取环节按7.5%纳税；而个人养老金的缴费环节的抵扣率相同，领取环节仅按3%纳税。从国外看，美国个人退休制度（Individual Retirement Arrangement,IRA）与我国个人养老金制度类似，其传统IRA的应税收入抵扣率不到9%，领取时须按累进税率纳税，税收优惠力度小于我国的个人养老金。根据收入增长规律，未来收入高于当前收入，因此，税收递延可降低个人终生纳税负担，这对中等及以上收入者来说，很有吸引力。不过，对于较低收入者，节税效果不明显或没有节税效果，对于非纳税群体来说，由于个人收入不纳税，而领取个人养老金须按3%纳税，还会造成“税收性惩罚”。

根据《意见》，个人养老金制度覆盖“参加城镇职工基本养老保险或者城乡居民基本养老保险的劳动者”，符合条件的应有10.5亿人，去除已领取养老金的人数，个人养老金制度理论覆盖至少7亿人。目前，我国个人所得税纳税群体约为8000万人，仅占养老金制度理论人数的1/10，近90%劳动者参加个人养老金时没有税收优惠支持。调研发现，不少人将个人养老金作为“避税”工具，希望继续提高抵扣上限，以享受更多税收优惠。这就形成悖论：较高收入者享受更多政策支持，退休时有更高收入保障；较低收入者缺少政策支持，不愿参与个人养老金，退休时收入保障较低，导致收入差距向老年阶段蔓延。

因此，应增强政策支持精细化程度，重点激励中低收入者，促进其尽早参与个人养老金。

第一，建立收入抵扣与个人工资关联机制。低工资应采取高抵扣率，高工资则应采取低抵扣率，形成梯度税收优惠机制。例如，美国有1/3的家庭拥有至少一类IRA账户，其IRA采取梯度税收优惠政策，按照家庭类型、个人或家庭收入、是否参与第二支柱等，分别设置税收减免比例，其中，单身、低收入者、未参加第二支柱者均可享受全额减免，其他人享受部分减免或无减免。这种做法可以缩小不同收入群体的节税差距，增强低收入群体的公平感和参与动机，有助于个人养老金成为全覆盖、广受益的养老保险体系重要支柱。

第二，建立抵扣上限与平均工资挂钩机制。根据《意见》，应税收入抵扣上限是12000元/年，相当于2022年城镇非私营单位平均工资的10.5%。例如，美国IRA采取隔年调整政策，历年的应税收入抵扣上限分别是2002—2004年为3000美元，50岁及以上可追加500美元，2005年是4000美元+追加500美元，2006—2007年是4000美元+追加1000美元，2008—2012年是5000美元+追加1000美元，2013—2018年是5500美元+追加1000美元，2019—2022年是6000美元+追加1000美元，从2023年起调整为6500美元+追加1000美元。我国个人养老金建立抵扣上限与平均工资变化的正常调整机制，可以考虑按10%作为挂钩比率，逐年调整，或者间隔几年调整一次，使参与者形成对税收优惠政策的理性预期，推动积极参与和理性选择投资。

第三，引入TEE税收优惠模式，即缴费环节纳税，投资和领取环节免税，这对年轻人和较低收入者是有利的。为了避免税收流失，可以附加规定，限制高收入者选择TEE方式。例如，美国IRA有两种主要类型：一是采用EET模式的传统IRA，二是采用TEE的罗斯IRA，按照美国国家税务局的规定，对于收入超过规定上限的人，不能参加罗斯IRA，参加传统IRA时也不能享受税收优惠，使政策支持落足于中低收入群体。TEE模式下的好处是越早加入个人养老金并按低税阶完成纳税，终生节税的效果越好，从而可以激励年轻人尽早储蓄和满额缴存。

第四，整合第二、三支柱的税收优惠政策。根据财政部等部门联合发布的《关于企业年金 职业年金个人所得税有关问题的通知》，参加第二支柱企（职）业年金时，个人缴费可按4%从应税收入中扣除，因此，对于个人养老金的参与者来说，未参加第二支柱的人要比参加第二支柱的人少享受4个百分点的税收抵扣，容易造成群体之间的税收优惠政策不平衡。因此，可以考虑整合第二、三支柱的税收优惠支持政策，例如，按合计抵扣率来设计税收优惠政策，没有参加第二支柱的人可将税收优惠额度“转移”到第三支柱，以此平衡不同劳动者的税收优惠权益，增进公平性。

机构协作促进健全参与机制

个人养老金由政府政策支持，个人自愿参加，市场化运营，需要政府、个人和金融机构多方合力，协同推进。据国家社会保险公共服务平台的个人养老金产品目录，截至2023年11月末，已有745只个人养老金合格产品上线，其中储蓄类465只，基金类162只，保险类99只，理财类19只。个人养老金产品供给不断增多，有利于满足多样化需求，但选项分散化造成个人选择困难，机构竞争激烈。如2023年6月末，某市银行开立个人养老金38万户，实际缴存26万户，缴存资金4亿元，其中，26万户购买了储蓄类产品，5780户购买了基金产品，2810户购买了理财类产品，户均购买储蓄类、基金类和理财类产品的金额分别是0.1万元、1.5万元和1.2万元。该行数据具有代表性，反映了试点普遍存在的几个现象：一是实际缴存户占开户数比例低，本案例不到70%，许多人持币观望；二是户均缴存金额少，本案例平均每户1500元，“空账户”不在少数；三是购买储蓄类产品的户数多，但户均购买金额低，购买基金类和理财类产品的户数少，但户均购买金额高，反映个人养老金客群向两端集中，一端具有投研能力且风险厌恶度低，另一端缺少投研能力且风险厌恶度高；四是保险类产品上线慢，本案例中尚无购买。

针对产品分散化但购买集中化的问题，应通过机构通力协作，健全参与机制，实现共建共赢。

第一，形成统筹发展的理念共识。经过30年努力，我国已初步建成包括基本养老保险、企（职）业年金和个人自愿性商业养老保险的多层次养老保险体系，第一支柱已覆盖10.5亿人，第二支柱参与7200万人，但第三支柱一直是短板。加快发展个人养老金，有利于补齐短板。各类机构应从健全多层次多支柱养老保险体系的时代使命出发，在做好业务经营、客户服务、风险管理的同时，履行社会责任，形成统筹共建的共识，避免只竞争不合作。

第二，打造合作共赢的市场氛围。个人养老金试点以来，各类金融机构参与积极性很高。根据国家社会保险公共服务平台公布的个人养老金业务开办情况，截至2023年11月末，已开展开户业务和储蓄交易的银行共22家，其中上线理财产品交易的13家，上线保险产品交易的18家，上线基金产品交易的19家。目前突出问题是理财类和保险类产品上线较慢，渠道代销动力不足。需要机构之间加强协作，尤其是银行身兼托管机构和产品提供商双重职能，应发挥核心动力作用，与保险、基金、理财等各类机构合力推进，合作共赢。

第三，发挥投资顾问的专业精神。个人养老金产品种类繁、数量多，类型复杂，许多人因金融素养不够而无从选择，造成放弃、观望或随意购买。此外，由于“锁账”周期长，又关乎退休保障民生事业，与其他金融产品相比，个人养老金的资产管理更难，对安全性、稳定性、规范性和长期性的要求更高。各类金融机构在推进个人养老金业务时，应履行好投资顾问职能，引导个人理性购买，做好长期财富管理，同时，应提升投研能力，发挥好不同类型养老金融产品的优势。

优化产品促进提升参与意愿

调研中发现，个人养老金存在“叫好不叫座”的问题。例如，某试点城市开立的账户中，仅40%有缴存余额，户均缴存不到2000元；某银行的缴存户数占开户数的70%，户均缴存不到1500元。访谈中了解到，主要原因在于：一是选择环节复杂，个人养老金目录有四种类型700余款产品，很多人表示无从选择；二是购买环节不顺畅，大部分参与者通过开户行购买，只能在开户行指定的范围内选择，由于上线产品不全，许多人购买不到心仪产品；三是领取环节不灵活，与国外同类制度相比，我国个人养老金账户锁定更严，“锁期”更长，在发生重大疾病、教育等大额支出时，不得提前支取，缺少其他金融产品的流动性，很多人望而却步。

针对这些问题，各类金融机构应围绕客群需求，优化个人养老金产品，推动增进账户弹性。

第一，主动参与养老金融教育。我国城乡居民预防性储蓄动机强，居民储蓄百万亿元，其中2/3是一年期内存款；理财产品有20多万亿元，其中4/5是一年期内产品，居民家庭对养老金类的长期资产投资意愿不高。在养老保障方面，对政府养老金依赖性强，参与个人养老保障的积极性不足；零工经济下灵活就业规模不断扩大，灵活就业人员养老保障的充分性和充足度都不足。各类金融机构应借个人养老金之机，利用金融平台优势，向客群宣传个人养老金政策，积极参与养老金融教育；主动走入企业和单位，通过工会和人事部门，向职工宣介养老金融常识，引导提高个人养老金参与意愿。

第二，延伸产品拓宽保障功能。理论上，个人养老金产品有多重功效，一是合法合规避税，二是增强退休保障，三是优化家庭资产管理。金融机构应从多重性出发，设计功能更多的个人养老金产品。探索与养老服务、长期护理和老年期易发风险相关联的产品功能。例如，丹麦拥有世界领先的养老金体系，常年位列美世养老金指数前两位，这与其养老金融产品安全性高、保障性全密切相关。丹麦私人养老金（第二、三支柱）参与率高，税收优惠力度大，参与者占全部劳动者的90%，税收抵扣率达到25%左右，领取时统一按15.3%缴纳个人所得税，资产主要由保险公司和养老金公司管理，提供的产品以保障类为主，并连接重病、丧失工作能力或死亡等的风险保障。

第三，优化组合提供产品清单。围绕个人养老金潜在客群需求，按风险属性、账户管理特征、投资风格、养老保障能力等多种角度分类，提供不同风格组合，化繁为简，缓解个人选择困难。各类金融机构做好“窗口”工作，向客户提供建议组合，并推动行业协会共建个人养老金产品清单。

第四，细化分类增进产品优势。与非税收优惠养老金融产品相比，个人养老金“锁定”到退休，要求投资回报更高更稳。各类金融机构可结合个人养老金的长期积累特征，设计专属投资产品，以“长期锁定”换取“较高收益”，在投资门槛、运营周期、资产配置、产品收益等方面，开发出更加稳定、更高收益、更具竞争力的差异化产品。

第五，保障有力提升参与意愿。当前，个人养老金产品的购买呈现两极化，低风险偏好者多购买储蓄类产品，高风险偏好者多高买基金类产品，理财类和保险类产品购买规模小，产品类型之间发展不均衡。可针对不同风险承受度，平衡发展有保证收益和无保证收益的个人养老金产品。例如，丹麦养老金的风险控制要求很高，尽管私人养老金采取缴费确定型（Defined Contribution, DC）模式，各机构提供养老金产品时，都要做出最低收益率承诺。近年来，一些机构开始提供风险型养老金产品（不设最低投资回报率），但监管部门要求必须公开完整信息，不仅有收益预期，还要公布风险预期，按统一标准对养老金产品进行高、中、低风险标签，公布5%概率下的最高投资回报率、5%概率下的最低投资回报率和90%概率下可获得的投资回报率，供不同风险偏好的投资者选择。有效的风险保障增强了私人养老金吸引力。目前，丹麦第三支柱已覆盖40%劳动者，加入第二或第三支柱的人数已超过劳动者总数的90%。

综上，我国个人养老金制度起点高，短期内参与人数已超过4000万人，参与速度快于企业年金。为了实现高质量发展，针对试点期间的“三少”问题，政府与机构应统筹推进，机构之间要协作发力。具体而言，政府从精细化政策支持入手，着力支持中低收入者，提高个人养老金参与率；机构从合作共赢角度出发，以银行为核心动力，发挥各类养老金融产品优势，增强有序竞争，实现合作共赢。

（本文作者：张盈华，中国社会科学院社会发展战略研究院副研究员、世界社保研究中心执行研究员）