快讯2025第11期推进二、三支柱养老金联动发展-中国社会科学院社会保障实验室

目前，我国已建立起以基本养老保险为基础、以企业（职业）年金为补充、以个人养老金制度和商业养老保险相衔接的三支柱养老保障体系。加快完善多层次养老保险体系，要着重提升统筹谋划和协调推进能力，促进三支柱养老金的协调改革，形成整体合力。其中，推进二、三支柱的联动发展非常重要，尤其在制度结构、监管体制、账户衔接、税收优惠政策、信息平台整合等方面，亟待出台统一的政策措施。借鉴国际经验，笔者提出以下5点建议。

优化多层次养老金制度结构

公共养老金和私人养老金之间是一种替代关系，二、三支柱的突破发展需要企业和个人都具备一定的缴费条件。目前，我国基本养老保险费率偏高，如果在此基础上采用强制型私人养老金发展模式，增加一个强制型的年金支柱，操作空间较小。可借鉴英国和日本发展私人养老金的做法，采取类似于“协议退出”的方式，降低基本养老保险的缴费比例，通过置换缴费资源来为企业年金和个人养老金发展提供空间。国际经验虽不可完全照搬，但可为我们提供借鉴思路：为实现养老金制度的可持续发展，养老责任必然要从国家逐步向企业和个人转移，基本养老保险的缴费水平要逐步降低，企业年金和个人养老金计划在养老保障体系的地位要不断加强。

将二、三支柱纳入统一监管

针对年金市场的监管，发达国家主要有一体化监管、部分一体化监管和专业化监管3种模式。我国企业年金监管采取的是类似于美国的专业化监管模式，而个人养老金监管则涉及多个部门。近年来国家提出大力发展养老金融业务，可探索建立养老金融管理部门，将涉及养老金融投资管理的业务进行整合，统一负责二、三支柱养老金的政策制定和投资监管。

经济合作与发展组织（OECD）国家普遍建立了企业年金的协同监管机制，我国的养老金监管还有很大的改进空间。目前，我国企业年金市场采取严格控制准入的主动监管方式，在年金市场逐步成熟后，可借鉴国际上的做法，由合规性监管向风险性监管过渡，即弱化审批机制的功能，对风险暴露的部位进行重点监管，而对于其他合规主体，则利用市场约束力、第三方监管以及行业自律对其进行监管。

个人养老金制度的监管刚起步，在政策制定、统一投资平台建设和各金融行业之间协作等方面，仍有待补充完善相应的监管政策。实现二、三支柱联动发展，需要在税收优惠衔接、资产转移、投资管理和待遇领取等方面出台一体化的监管制度。

建立衔接机制，打通养老金个人账户

从本质上讲，二、三支柱养老金都建立在个人账户的基础之上，采取完全市场化的运营模式，因此在政策设计上应当考虑如何实现衔接转换。

一是在账户设置和资产转移上进行衔接。从美国、智利等国家的经验看，二、三支柱的核心运营载体是养老金账户，无论是强制性账户还是自愿性账户，都可以实现二者之间的转换对接。我国也应建立起相应的自由转换通道。例如，企业（职业）年金参与者在工作单位变更或准备退休时，可选择将年金账户资金转到个人养老金账户，以统一的账户管理信息系统为基础，实现缴费记录、资金转移接续和待遇等方面的无缝对接。

二是在税收优惠政策上进行衔接。现阶段企业年金和职业年金覆盖的人群有限，在二、三支柱并未打通的情况下，相当于未能参加年金计划的劳动者无法享受年金计划的税收优惠。从国际经验看，需将年金与个人养老金的税收优惠统筹考虑，二者实现衔接转换后，个人享受的税收优惠可以叠加，其政策效力更大。建议在缴费阶段，如果职工参加企业（职业）年金个人缴费没有达到税收优惠上限的比例或者额度，可将差额部分追加至个人养老金的缴费上限；如果职工目前所在单位没有建立年金计划的，可将全部或部分税优额度追加至个人养老金的缴费上限，并享受税收优惠。在待遇领取阶段，允许个人选择对自己最有利的税收优惠，并适当降低领取阶段的个税缴纳比率。

三是在投资管理上进行衔接。目前我国二支柱年金采用委托投资模式，由市场上专业性机构进行投资运营，未来在放开个人投资选择权等方面应实行更加灵活的政策，以便于参保者管理个人账户。三支柱个人养老金由个人自主投资，目前市场上的产品存在同质化问题，个人选择受限。未来可以考虑将二支柱的投资产品向个人养老金投资者放开。

加强立法和税收优惠政策支持

养老金的普惠发展离不开国家立法和税优政策的引导扶持。扩大二支柱年金制度参与率的建议有：一是放宽加入年金计划的限制条件，例如，取消企业盈利性和建立工会制度等方面的要求，放宽单位缴费归属期等方面的限制。可在部分地区试点引入自动加入机制，企业职工不签订拒绝协议，即可视为自动加入年金计划。在职业年金发展上，应着重解决机关事业单位编制外人员的参与问题，加快做实单位缴费部分的账户资金。二是通过大力发展集合企业年金、人才年金计划等政策，扩大中小企业年金的覆盖面。三是进一步拓宽年金投资范围和渠道，设立合格的标准化养老金投资产品，引入目标日期基金和默认投资工具，丰富年金产品投资选择，提高投资权益类资产的上限，适时开展境外投资。

推动三支柱个人养老金向全国普及，应进一步完善税优政策，采取更大力度的助推措施。一是在税收模式选择上，建议采取“双向税收优惠政策，即在实行递延纳税（EET）模式的同时设立缴费征税（TEE）平行账户，更好地覆盖各类人群。二是通过企业助推建立个人养老金账户。可以考虑将企业作为职工参加个人养老金的中介，帮助职工建立个人养老金账户，有条件的企业对个人参加提供补贴，平台企业的新就业形态就业人员也应纳入。三是在个人养老金参与人群上，可探索建立家庭联保政策，将子女和老年人的税优额度转移至职工身上。四是借鉴部分国家的做法，对中低收入群体参加个人养老金制度给予补贴。五是健全针对新就业形态就业人员、外出农民工和灵活就业人员的参保缴费机制。

整合三支柱养老金的信息管理系统

2019 年 9 月，国家社会保险公共服务平台正式上线运行。从规模经济上讲，将单一的 5 项社会保险公共服务平台延伸为多层次保障体系的大平台，可避免重复建设，节约硬件成本。从参保群体规模看，我国一支柱基本养老保险已覆盖超10 亿人口，绝大部分就业人口都已加入，平台上的广大参保者，为未来二、三支柱养老金的扩面提供了巨大潜在空间。如果将该平台扩展成为服务于 3 个层次养老金的综合信息服务大平台，不仅有利于为参保者提供一体化的信息服务，也有利于普及养老金知识，方便个人做出退休规划和参保决策，促进多层次养老金的协调发展。

在平台上，未来应实现：一是容易注册和登录，提供养老金投资产品的金融机构要强制性加入平台，并提供即时的信息链接服务，二、三支柱养老金计划的发起雇主也要加入平台，提供参加人账户信息报告。二是实现养老金数据的整合管理，在二、三支柱账户合并、资产转移以及预测未来待遇等方面，利用数字化技术，开发便于个人操作的模块。三是作为一项社会公共基础设施，平台可供用户免费使用，提供统一的数据格式标准。不同养老金管理机构提供的数据信息要实现格式化，便于整合处理。四是为参保者提供一站式服务及“亲客户型”的服务界面，让其可享受线上一体化服务。