No.196-20250205：全球人口老龄化的态势与趋势，看应对措施的国-中国社会科学院社会保障实验室

摘要：文章基于联合国对老龄化三个标准的划分，对全球不同国家人口老龄化进程的三个阶段进行了分组。老牌发达国家最早进入人口老龄化社会，至今已有160年，他们在应对人口老龄化方面采取各种政策组合，积累了一些经验。文章将发达国家和国际组织应对人口老龄化采取的不同做法和政策分为三大类，即制订应对人口老龄化战略规划、完善人口发展支持体系与改革社会保险制度、构建老年友好型社会与健全养老服务业。在此基础上，文章进而对相关典型国家的具体立法和政策实施又分门别类做了深入细致的介绍。最后，鉴于到本世纪末中国人口规模的降速和降幅等人口老龄化趋势的严峻程度都远超发达国家，文章建议尽快将人口安全纳入国家长治久安和民族复兴大业的“大人口观”范畴，以比发达国家更大的决心、更大的力度、更高的站位，从“十五五”规划开始制定应对人口老龄化“一揽子”战略。

关键词：人口老龄化全球人口人口发展社会保障养老保险

从全球的角度看，作为人口结构转变的过程，人口老龄化发展速度最慢和最快的国家都出现在发达经济体之中。在发达经济体中，最早进入老龄化社会的国家出现在欧洲，最晚进入老龄化社会的国家主要集中在亚洲（东南亚的新加坡，东亚的韩国和日本），但是，这几个最“晚”的亚洲国家却是史上人口转变速度最快的国家。对绝大部分发展中国家来说，他们总体上正在通向人口老龄化的道路上，有的已经接近入口处，只有一小部分已经跨进门槛，个别的正走向老龄化的深处。

全球老龄化发展趋势，如同商超大门前排队购物的长龙，几乎所有的国家都在其中，不同的只是位置先后有别，速度快慢不一。站在长龙最前方的发达国家有的经历了上百年的漫长岁月，有的只用了短短的二十年左右。这些国家应对人口老龄化的战略规划、行动方案和政策组合各有千秋，殊途同归，不同程度地取得了效果，积累了经验，为应对人口老龄化作出了贡献。他山之石，可以攻玉。

本文根据联合国划分人口老龄化的标准及其最新公布的数据，对全球人口老龄化的现状和趋势做了描述，着重分析了国际社会和相关具有代表性国家制定应对人口老龄化的战略规划，包括发展历史和战略行动、战略思想和战略组织、战略目标和战略实施等；接着对主要国家完善人口发展支持体系与改革各项社会保险制度进行了详述，包括对现行的养老和医疗保险进行存量改革情况、应对长寿风险相关制度进行增量改革情况；最后对典型国家构建老年友好型社会、引导适合本国国情的养老方式、健全养老服务业、提高人口资本和防止老年歧视做了介绍。

一、人口老龄化概念与全球老龄化现象

联合国和发达国家将65岁及以上人口定义为“老年人口”，人口老龄化指人口寿命预期提高和老年人口绝对数量的增加，进而导致无论是相对于年轻人口还是占总人口比例不断提高的趋势，因此，从人口统计学上讲，人口老龄化通常也被称之为人口结构转变。换言之，人口老龄化指人口结构的转变过程，同时，低出生率和少子化现象的出现在很多国家还导致总人口绝对数量的持续减少，一国人口呈现出负增长趋势。

进入21世纪，人口老龄化已成为一种全球现象，但发达国家进入人口老龄化社会则发生在20世纪，甚至有些老牌资本主义国家早在19世纪就已经踏入老龄化的门槛，至今已有一百五、六十年。联合国将人口老龄化进程划分为三个发展阶段，以此区分不同国家和地区人口老龄化的不同发展程度：第一阶段是65岁老年人占总人口比例超过7%是“老龄化社会”（ageing），第二阶段是达到14%时被称之为“深度老龄化社会”（aged），第三阶段是超过20%时称之为“超级老龄化社会”（super-aged）。

根据联合国2024年7月发布的《世界人口展望》，截至2023年，进入第一阶段的国家超过100多个（几乎包括所有的高收入和中等收入国家），进入第二阶段的约60个国家（包括所有的高收入和上中等收入国家），进入第三阶段的国家约有二十几个。其中，进入第三阶段的发达国家按照65岁及以上老年人口占比由高到低依次包括：日本（ 29.1%）、意大利（24.3%）、德国（23.6%）、芬兰（23.6%）、葡萄牙（23.3%）、希腊（23.2）、法国（22.0%）、西班牙（20.7%）、丹麦（20.7%）、瑞典（20.6%）、奥地利（20.2%）、荷兰（20.2%）、比利时（20.1%）等。

从最早进入老龄化社会的时点及其从第一阶段到第二阶段的发展速度来看，老龄化国家可大致分为三组。第一组为19世纪就进入老龄化的国家，他们从第一阶段到迈进第二阶段超过了80年。这组国家有两个，分别是法国（1865年进入第一阶段，1979年进入第二阶段）和瑞典（1890年进入第一阶段，1972年跨进第二阶段），这两个国家从第一阶段跨越到第二阶段分别用了116年和82年。

第二组是在第二次世界大战前后进入老龄化社会的国家，从第一阶段到第二阶段的时间大约用了45年至80年，这组国家大约有十几个，这里列举5个有数据完整的国家，分别是澳大利亚（进入第一和第二阶段的时间是1938年和2012年）、美国（进入第一和第二阶段的时间是1944和2014年）、加拿大（进入这两阶段的时间是1944和2010年）、英国（分别为1930和1975年）、西班牙（分别为1947和1992年），这五国从第一阶段跨越到第二阶段的时间依次用了74年、70年、66年、45年和45年。

第三组是上世纪70年代末至今进入老龄化社会的国家，这组国家“后来居上”，老龄化速度快于上述两组国家，他们只用了20年左右就从第一阶段跨越到第二阶段。这组除中国外有三个国家，分别是日本（进入第一和第二阶段的时间是1970年和1994年）用了24年，新加坡（分别为2005年和2017年）用了12年，韩国2000年进入第一阶段，2018年进入第二阶段，用了18年。近年来，韩国人口老龄化的发展速度惊人，2024年65岁及以上人口占比为19.2%，预计到2025年将超过20%，正式进入超级老龄化社会，就是说，韩国从第二阶段到第三阶段的时间将只用7年。

在过去几十年里，中国人口老龄化进入快车道，2001年65岁及以上人口占总人口比例达到7.1%，正式进入老龄化社会，2021年达14.2%，进入深度老龄化社会，从第一阶段到第二阶段只用了20年，属于第三组的典型“后来居上”国家。据联合国2024年的预测，中国到2032年将达20.0%，即从第二到第三阶段超级老龄化阶段将仅用11年，与日本相同，日本从1994年进入第二阶段到2005年进入第三阶段也用了11年。

中国进入老龄化社会之后，尤其2022年人口出现负增长之后，密集出台了一系列政策文件，涵盖范围包括经济社会、文化教育、社会保障和人口生育等方方面面。发达国家经历了漫长的人口转变过程，为应对人口老龄化制订的相关法律不断完善，各项社会和公共政策体系日益成熟，积累了不少经验。此外，一些发展中国家也进入老龄化国家行列，例如，智利、牙买加、突尼斯、斯里兰卡、泰国、巴西等，有的转型国家甚至已进入深度老龄化阶段，例如匈牙利、波兰等。所有这些国家制订的各种组合拳式的举措和做法林林总总，各有千秋，值得借鉴。归纳起来，发达国家和国际组织应对人口老龄化的举措可分为三大类：一是制订应对人口老龄化战略规划；二是完善人口发展支持体系与改革社会保险制度；三是构建老年友好型社会与健全养老服务业......