No.155-20221102:预算软约束、转移支付与地方养老保险征收行为-中国社会科学院社会保障实验室

[提要] 多年来，国家财政对城镇企业职工基本养老保险制度的补贴规模越来越大。在“分灶吃饭”的财政分权体制下，养老保险基金实行分级预算管理体制。由于统筹层次低、财政事权不清和央地博弈等原因，社保基金收支表现出预算软约束现象。为降低地方道德风险，中央财政采取与地方工作绩效挂钩的转移支付政策，并将地方财政纳入兜底支付责任。本文基于2001至2019年的省级面板数据，实证分析财政补助等预算约束因素对地方社保征收行为的影响。回归结果表明，财政转移支付对地方社保征收有正向促进，起到了一定激励约束作用；同时，养老保险统筹层次和地方财政收入预算执行情况等变量也对征收努力产生影响。

关键词：预算软约束；财政补助；养老保险征收

一、引言

预算软约束的概念最早由匈牙利经济学家科尔奈提出，指的是在转型经济中国有企业由于缺乏预算强制约束，存在长期亏损，导致政府提供追加投资和补贴的情况。之后该概念被应用到公共政策领域。例如，公共财政预算软约束问题较为普遍，导致基层政府存在收支失衡的倾向。社会保障是国家建立的强制性制度安排，大多数国家都建有独立的社保基金预算体系，对社保收支计划进行管理。社保基金与一般转移支付关系密切，在有些国家（例如日本）则被称为“第二预算”，具有很强的约束力。按照《预算法》规定，我国的政府预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算四项。与其他三项预算项目相比，我国社会保险基金预算体系起步较晚。自上世纪90年代社会保险制度建立以来，社会保障主管部门开始出台社保预算管理办法。2010年《社会保险法》和2014年《预算法》（修订）出台后，国家以正式立法形式要求各级政府编制和公布社会保险预决算。

类似于政府一般预算项目，社会保险基金预算同样存在着软约束问题。分析预算软约束现象的一个视角是转移支付政策。在公共财政领域，有大量成果探讨中央转移支付对地方财政努力和征税行为的影响。已有研究表明，在中国式财税分权体制下，地方政府广泛存在预算软约束现象，表现为地方政府低报一般预算收入，降低财政努力，增加非税收入等现象。乔宝云等（2006）认为，以税收返还和总量转移支付为主要内容的转移支付制度，对刺激地方财政努力并不成功，抑制了地方财政的努力程度。郭月梅和欧阳洁（2017）的实证研究得出，地方政府财政信息的不透明、不公开，以及预算软约束的存在是导致非税收入过快增长的重要因素。龚强等（2011）对财政分权视角下的地方政府债务研究进行了综述，认为地方政府债务与分税制不完善、地方官员激励扭曲、预算软约束等问题联系在一起，显得错综复杂。社保领域的财政补助来自于一般税收，其运行机理与公共财政转移支付政策有相似之处。我国《预算法》规定，“社会保险基金预算应当在精算平衡的基础上实现可持续运行，一般公共预算可以根据需要和财力适当安排资金补充社会保险基金预算”。从实际情况看，多年来财政补助一直是社会保险预算收入的一个重要组成部分。以城镇企业职工养老保险为例，自上世纪90年代以来，各级财政对养老保险的补助规模不断上升，由1998年的24亿元增加到了2020年的5827亿元，23年期间累计补贴达5.05万亿元；自2014年以来，财政补贴占养老保险基金全部收入的比重一直处于14%以上。2022年1月，国家启动企业职工基本养老保险全国统筹制度，提出“将建立中央和地方政府的支出责任分担机制，进一步明确地方政府的支出责任”。在当前形势下，合理界定财政补助责任，建立转移支付与社保预算之间的激励约束机制已成为养老保险制度改革中的关键性议题之一。

在财政分权制度下，各地社保财务状况差异明显，中央政府通过转移支付方式减少地区养老金缺口。这种转移支付既可能提高地方政府的征收努力，也可能降低地方的征收努力。在公共财政领域，胡洪曙和梅思雨（2021）研究了不同类型转移支付对地方政府税收努力的影响，发现一般性转移支付同时存在税收替代和税收激励两种效应，不同条件下净效应有所不同，且存在净效应中性的情况。针对社保领域的转移支付政策，彭希哲（2000）利用理论模型推导认为，社会养老保险补贴若采用总量转移支付时，会反向影响地方养老保险基金的征收努力；若采用条件转移支付，即支付水平与地方工作绩效挂钩，其影响效果取决于收入效应和替代效应两个因素，如果替代效应大于收入效应，则会正向影响地方社保征收努力。财政补助、社保费征收与统筹层次问题密切联系在一起。郑秉文（2018）认为中国特色养老保险制度发挥央地共管的体制优势，低水平的统筹层次将基层政府的权利与义务紧密联系，缩短了决策链，使基层决策者保持信息对称性，对“坐实”地方政府的责任和调动地方政府积极性发挥了重要作用。朱恒鹏等（2020）运用委托代理模型，分析了样本地区统筹层次变化对养老保险和医疗保险基金收支的影响，认为省级统筹降低了地方养老保险基金收入的增速。

总起来看，学界从预算约束角度提出问题，研究转移支付与地方社保征收行为之间关系的研究较少，其中的主要难点在于财政补助机制复杂，以及政策信息披露和相关数据较少。本文研究的核心在于分权体制下财政补助作为一项预算约束项目，对地方社保征收行为的影响。本文剩余部分安排如下：第二部分回顾我国城镇企业职工养老保险预算体系和财政补助政策的演进历程；第三部分模拟现实财政补助政策，从理论上推导其激励约束机制；第四部分开展实证分析，对二者间的关系进行验证；第五部分总结全文主要结论，并对如何强化社保预算管理和完善财政补助政策提出建议.......