这期刊发的《工作论文》是由戴茜撰写的《法国第三支柱养老金再启航的措施、效果与亮点》，如引用，需征得本实验室（世界社保研究中心）或作者本人的同意——编者。

法国第三支柱养老金再启航的措施、效果与亮点

戴茜

中国社会科学院大学政府管理学院

摘要：法国构建了计划繁杂、基金分散的三支柱养老金体系。改革之前，法国第三支柱个人养老金因现收现付制养老金占主导地位，养老待遇丰厚和过于繁杂分散的旧退休储蓄计划而长期发展缓慢。由于逐年增加的第一支柱养老金支付压力和公众对补充退休储蓄态度发生的改变，2019年法国政府利用当前养老金体系改革的窗口期引入了更加具有吸引力的基金制退休储蓄计划——PER计划。此次改革允许以个人或机构为单位建立个人养老金、使用了更易理解的共同规则、建立了统一且有吸引力的税免制度、以及鼓励退休储蓄市场竞争，这些创新性措施使得PER计划取得了一定的成果，为法国多支柱养老金体系发展注入了新的活力。

关键词：法国；个人养老金；改革；三支柱养老金

法国属欧洲国家，不仅是欧盟面积最大的国家（国土面积约55万平方公里），也是最发达的工业国家之一， 2022年法国经济增长率为2.6％，在核电、航空、航天和铁路方面居世界领先地位。作为典型的高福利国家，法国于1945年建立社会保险制度，现已发展得较为完善。其资金主要来源于雇员和雇主交纳的社会分摊金以及对工资外收入征收的普通社会税金，保障范围涵盖退休金、养老金、医疗保险费、家庭津贴、待业金（失业补助和职业培训费）、残疾人补助等，2021年社会保障总支出达5641亿欧元。截至2023年1月1日，法国总人口为6804万，65 岁及以上人口占总人口的 21.3%，并且三十多年来这一比例一直在上升。面对因人口结构变动引发的养老金收支失衡、中长期内难以持续的难题，法国从 20 世纪 90 年代初开始对养老金制度进行持续的改革。在此背景下，法国第三支柱个人养老金也在改革进程中再度启航。

一、法国的三支柱养老金体系

法国是欧洲最早建立养老金制度的国家之一，目前已构建起三支柱的养老金体系。其中，第一支柱为强制性的公共养老金、第二支柱为强制性的补充养老金、第三支柱为自愿性的再补充退休储蓄。这三大支柱中的具体计划极为繁杂、基金分散，总体上仍以现收现付制养老金为主，资本市场参与程度偏低。

（一）第一支柱养老金

法国第一支柱基本养老金是国家法定的公共养老制度，包括用于维持收入的强制性基本养老保险和用于济贫扶弱的养老救助。基本养老保险面向全体劳动人口，实行现收现付制的融资方式，即将当下劳动者缴纳的养老保险费用以当期养老金的发放，以实现当期收支平衡。其资金来源是参保人及雇主按照工资对应缴费标准，定期缴纳养老保险费，在缴费达到法定年限之后可全额领取养老金。2023年法国养老金改革规定，从2023年9月1日起，法定退休年龄将逐步提高（出生每晚一年延长3个月）至2030年的64岁，领取全额养老金的工作年限也延长到43年（172个季度），2021年初共有1690万人退休。

由于历史上法国行业互助工会发达，法团主义文化影响深远，注重彰显以职业为单位的“内部团结”，根据适用成员的职业种类和部门性质设定了不同的养老金政策，故法国第一支柱养老金是各种不同计划长期积累的结果，表现出明显的“碎片化”特征。按经济-职业类别为划分标准可大致划为三类：包括针对私营工商业部门雇员和自营职业者的 “一般社会保障计划”（Régime général de la Sécurité Sociale），覆盖88%的法国人口，2021年1490万人从该计划中领取养老金；针对农业人口的“农业社会互助计划”（Mutualité sociale agricole，MSA），覆盖了5%的法国人口，2021年230万人从该计划中领取养老金；覆盖公营机构等特殊行业的特殊制度，如国家公务员和军队成员的“国家代理人制度”（Régime des Agents de l’état）、地方政府雇员和公立医院雇佣公务员的“地方政府雇员国民养老金计划”（CNRACL）、“法国国家铁路公司养老金计划”（SNCF）、“法国电力公司养老金计划”（EDF-GDF）等27个特殊计划，覆盖7%的法国人口。

（二）第二支柱养老金

法国第二支柱补充养老金是职业年金形式的强制性养老保险。第二次世界大战使得法国国力遭受重创，重新建立的养老金制度给付水平较低，与战前为工薪管理阶层专门建立的养老制度给付水平差距也较大，为使工薪管理阶层加入国家养老金新制度，政府同意其与雇主协商建立补充养老计划以补偿参保制度的转换损失。普通工薪者、农场主、自雇者、公务员、军职人员等群体也纷纷效仿该计划逐步建立了补充养老制度。因此法国第二支柱与第一支柱相互重叠，覆盖了相同的被保险人，并延续了第一支柱的“碎片化”模式，结构复杂的同时更加凸显行业团结特征，计划职业关联性强且条块分割严重。

具体来说，补充养老金计划包括1947年设立的面向私有工商业部门的工薪管理阶层的“管理人员补充养老制度”（Association Générale des Institutions de Retraite des Cadres，AGIRC）”和1957年设立的面向私有工商业部门的全体工薪者的“雇员补充养老制度”（Association pour Le Régime de Retraite Complémentaire des Salariés ，ARRCO）。1972年12月29日法律规定所有私营部门雇员必须加入集体协议基础上建立的强制性补充养老保险。根据2015 年 10 月 30 日签署的国家跨行业协议（Accord National Interprofessionnel）：自2019年1月1日， ARRCO和AGIRC合并形成“AGIRC- ARRCO”（Retraite complémentaire des salariés du privé）。其缴款40% 由雇员支付、60% 由雇主支付；没有最低缴费年限限制，所有工资的缴费率相同，按工资水平分为两个档次。目前法国有2200 万员工向AGIRC- ARRCO缴款。

对于AGIRC- ARRCO覆盖范围之外的公营机构和其他人员，法国设置了针对公务员、治安法官、职业士兵等公职人员设置了“公共部门补充养老保险制度”（Régime additionnel de la fonction publique，RAFP）、针对公共法律实体协助的、合同征聘的干事、非全职官员、非全职政府成员、没有养恤金权利的全职官员、医院从业人员、地方民选官员设置了“公共补充养老基金”（Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l’état et des collectivités publiques ，IRCANTEC）和针对自雇人员的各类补充计划，如针对农场或农业公司雇员、农场看守者以及首席经营者和农业公司经理制定的“农业社会退休补充计划”（RCO-MSA）等，基本实现了第二支柱养老金的全覆盖。

（三）第三支柱养老金

第三支柱养老金是以个体为单位参与私人储蓄计划，没有国家强制性规定，投保人可根据自身的经济、自然、职业等状况自主选择的再补充养老金计划。20世纪90年代以来，法国政府对其养老金体系进行了多轮改革。1994年，法国首次通过《马德兰法令》正式引入只面向自营职业者（TNS）的非强制性再补充养老金“马德兰（Madelin）合同”；随后为应对过往特定需求的堆积，又建立了公司可向其雇员提供的可选退休储蓄计划，包括《税收总法典》第 39 条、第 82 条和第 83 条、“公司养老金储蓄计划”（ PERE）、自营职业者的“exploitants agricoles”计划与自营职业者和律师社会保障基金提供的计划（AVOCAPI、FONLIB 和 CAPIMED 、PREFON、FONPEL、CAREL ）等多种产品；在2003年拉法兰（Raffarin）政府社会事务部长弗朗索瓦·菲永（François Fillon）的改革（La réforme de 2003 dite « Fillon »）中，针对私有企业和全体劳动者立法推出了基金积累制的自愿性再补充养老金通用计划——“企业集体退休储蓄计划”（Plan d'épargne pour la Retraite Collectif，PERCO）和“个人退休储蓄计划”（Plan d'épargne Retraite Populaire，PERP）。

上述这些计划在2019年改革建立新的再补充退休储蓄计划后基本被停止、替代，目前法国由政府主导的第三支柱养老金主要由自愿型企业补充养老储蓄计划和自愿型个人养老储蓄计划两大部分构成（表1-1）。与第一、二支柱不同，法国现行第三支柱补充养老金面向全体法国国民开放相同的计划，在一定程度上改善了第一、二支柱长期“职业分割”的碎片化劣势。其运营模式主要以投资型为主，持有人可通过税收优惠政策以免除部分所得税；对于非应税储蓄者，也可在合同终止时适当减税，是对所有人有利的储蓄产品。

表1-1 法国第三支柱养老金计划构成

资料来源：OECD，Annual survey on financial incentives for retirement savings，OECD publishing，2022，p.44.（https://www.oecd.org/daf/fin/private-pensions/financial-incentives-retirement-savings.htm）

二、改革前的法国个人养老金：发展较迟缓

（一）第三支柱养老金发展迟缓

虽然法国人的储蓄水平在欧洲名列前茅（约5000亿欧元），但其补充退休储蓄却长期发展不足，三大养老支柱发展并不均衡。从三支柱的规模构成来看，由保险公司、互助保险公司或公积金机构管理的再补充退休储蓄产品占退休金总额的比例甚至不到3%；2010年至2021年十年间，法国补充退休储蓄缴款占全部养老保险缴款的比重一直在4%左右（2021年为5.8%）、占所支付养老金金额的比重也常年在2%左右（2021年为2.3%），这一水平远低于经济合作与发展组织（以下简称经合组织或OECD）的平均值。2021 年法国注资养老金计划和个人养老金计划的总资产占国内GDP的比重为12.1%，个人养老金计划持有人数占劳动适龄人口的比重为12.3%，处于所有经合组织国家的中下位水平。

此外，改革之前由保险公司提供的人寿保险（assurance vie）是法国最受欢迎的退休储蓄产品。2018年人寿保险拥有17000亿欧元的保额，被誉为法国储蓄的“瑞士军刀”。相比之下，由政府主导的各类退休储蓄产品同年资产总额为 2200 亿欧元，个人退休储蓄计划（PERP）仅300万人加入、企业集体退休储蓄计划（PERCO）也仅270万人开设，资产规模和覆盖人数均远落其后。

（二）原因分析

1.现收现付制养老金占主导地位，养老待遇丰厚

法国沿袭了典型的“福利国家”模式，较强的“左派”传统使社会保障背负了社会福利的功能，因此养老保险制度始终以负担再分配功能的现收现付制养老保险制度为基本模式，这也是战后以追求社会公正为普遍目标的俾斯麦式福利国家的普遍做法。更为特殊的是，法国在基本养老保险（CNAV）之外立法建立了一个现收现付制的、职业年金形式的强制性补充养老保险（AGIRC-ARRCO），二者共同构成了法国养老金体系中覆盖面最广、替代率最高的以代际团结为核心的两个养老金支柱，占据着法国养老金体系和国民经济的重要地位。据统计，2020年法国第一、二支柱养老金资产之和占总资产的比重接近90%，远高于大多经合组织国家，2022年法国养老金系统总共支付了3607亿欧元，占国内生产总值（GDP）的13.7%，其中3120亿欧元用于现收现付制养老金（占GDP的11.8%）......