这期刊发的《工作论文》是由张彦丽和康芸烨联合撰写的《墨西哥第一支柱养老金制度结构性改革及其反思》，如引用，需征得本实验室（世界社保研究中心）或作者本人的同意——编者。
墨西哥第一支柱养老金制度结构性改革及其反思
张彦丽
山东工商学院公共管理学院讲师
摘 要: 受智利改革成就、世界银行建议和国内经济危机等影响，1997年墨西哥养老金制度结构性改革，将公共养老金制度由现收现付制确定给付型转向完全基金制确定缴费型个人账户制。墨西哥此次改革与拉美其他国家相比有着显著不同的特点。但是改革实施后，逐渐暴露出道德风险、代际公平、财政风险与可持续性以及管理不善等问题，而改革效果甚微，财务危机严重。2007年墨西哥再次进行养老金制度改革，基本形成三支柱的现行养老保险体系。这两次养老金改革实现一定经济目标的同时，也导致老年贫困和收入不平等等问题。通过剖析墨西哥养老金制度改革，我们应该重新审视养老金制度的性质和定位；认识到养老金制度改革必须考虑非正规就业及其带来的劳动力市场结构性变化；重视缴费型养老金与非缴费型最低保障养老金的匹配，认识到养老金改革应结合本国人口、经济及社会发展等基本国情，制度的管理质量和效率事关改革成效和管理与运行成本以及重视文化的作用。
关键词: 墨西哥，养老金制度，结构性改革，现收现付制确定给付型，完全基金制确定缴费型
20世纪80年代至21世纪初，全球掀起养老金制度改革的浪潮。在一群芝加哥大学培养的自由市场经济学家的支持下，智利首先成为第一支柱公共养老金制度结构性改革的典型代表。受智利影响，1997年墨西哥政府实施了公共养老金制度结构性改革。墨西哥作为人口和经济总量仅次于巴西的拉美国家，其养老金制度的结构性改革又与智利的改革有着诸多的不同之处。本文试图剖析1997年墨西哥养老金制度结构性改革及其特点，解读墨西哥现行养老金制度及其实施效果并在此基础上深入反思墨西哥养老金制度的结构性改革。
一、1997年墨西哥养老金制度结构性改革及其特点
（一）墨西哥养老金制度结构性改革
1943年1月墨西哥政府颁布了第一部社会保险法案，并由墨西哥社会保障局（Instituto Mexicano del Seguro Social, IMSS）管理，于1944年开始实施。此外，墨西哥社会保障局（IMSS）还管理着国家医疗保健制度，并为私营部门工人提供失业保险和日托服务。但是从法案实施之初，墨西哥社会保障局（IMSS）就受到包括现有各国现收现付制度普遍面临的共性问题和墨西哥所特有的国情问题所困扰。1973年3月墨西哥政府对该法案进行了修订，确立了现收现付制待遇确定型（Pay-As-You-Go Defined-Benefit, PAYG-DB）相结合的养老金制度。此后，墨西哥对社会保险法案进行了多次修订，但都没有改变其养老金制度采用传统的政府运营现收现付制待遇确定型（PAYG-DB）的制度结构。
然而进入20世纪90年代，随着公共债务的堆积，通货膨胀快速上升。1982年墨西哥经济崩溃，墨西哥外债超过800亿美元，通胀率接近100%，墨西哥被迫向国际货币基金组织和美联储寻求援助。与此同时，现收现付制待遇确定型（PAYG-DB）社会保险计划开始出现财务问题。自1989年以来，最低保障养老金（Pensión Mínima
Garantizada, PMG）一直与最低工资挂钩，但未能体现20世纪90年代墨西哥实际平均工资的增长。墨西哥工人按照最低工资1至3倍的收入向墨西哥社会保障局（IMSS）缴费，但是他们退休后只能领取最低保障养老金（PMG）。这种情况在当时非常普遍。究其原因在于墨西哥当时养老金制度的缴费水平和养老金的待遇水平不相关。这导致工人们倾向于选择通过非正规就业或加入非正规就业部门来减少向墨西哥社会保障局（IMSS）支付缴费。此外，雇主们总是故意少报漏报雇佣人数，以减少对墨西哥社会保障局（IMSS）的缴费。由于养老金制度的这些结构性问题以及政府对财务赤字和高通货膨胀率的担忧，致使提高国内储蓄水平成为20世纪90年代墨西哥经济战略的基本内容。而经过分析，墨西哥政府将养老保险基金视为实现这一目标的主要工具之一。加之，世界银行通过贷款和分析咨询活动、政策对话、研讨会和培训，支持了包括智利等拉美国家在内的68个国家的养老金改革。最终1994年至2000年墨西哥政府被迫进行养老金制度的结构性改革。
墨西哥在进行养老金制度彻底的结构性改革之前，也尝试过进行有限的微调，但结果不尽人意。1992年墨西哥政府开始着手进行养老金制度全面的结构性改革，首次引入“退休储蓄制度（SAR）”这个个人账户养老金作为现收现付制待遇确定型（PAYG-DB）养老金制度的补充。该制度覆盖私营部门和公共部门所有雇员，分别由墨西哥社会保障局（IMSS）和国家工作人员安全与社会服务局（ISSSTE）管理。截至1992年，墨西哥为正规就业的私营部门工人和个体户构建的近五十年的社会保障制度主要包括两部分：第一，来自“残疾、养老、解雇和寿险计划”（Invalidez,
Vejez, Cesantía y Muerte, IVCM）的待遇，该计划需要正规私营部门工人按照工资的8.5%进行缴费；第二，由专门住房基金转换来的退休收入。该基金需要私营部门雇主按照雇员工资的5%进行缴费，由全国工人住房基金协会（INFONAVIT）管理。但是，由于改革不彻底，受到公共部门工作人员的反对。因此，1992年的改革并没有从根本上解决墨西哥养老金制度面临的问题。
1994年至1995年墨西哥爆发的金融危机凸显了墨西哥经济的脆弱性以及国内对长期储蓄的需求。为了解决私营部门工人现收现付制养老金制度日益严峻的精算赤字问题，并确保养老金制度的财务可持续性，墨西哥政府决定进行彻底的结构性改革，并于1995年12月颁布了新的社会保障法（1997年7月1日开始实施）。对墨西哥政府而言，本国货币的严重贬值和1995年的经济危机促使政府主动出击寻找增加国内储蓄的新方法。来自智利和新加坡等国的证据表明，私营管理的养老保险基金将大大增加国内储蓄。养老保险基金除了能为墨西哥工人提供一个安全体面的退休生活之外，还能通过为生产性投资提供资金，而成为经济可持续增长的重要因素之一。因此，与许多仿效智利模式的拉丁美洲国家一样，墨西哥也决定采取类似的方法。在世界银行的指导下，墨西哥政府通过立法只改革了墨西哥社会保障局（IMSS）管理的私营部门工人的公共养老金制度。如表1所示，墨西哥养老金制度从机构责任、缴费、资格条件及津贴支付等多方面进行了改革......