这期刊发的《工作论文》是由郑秉文撰写的《我国社会保险经办服务体系的发展成就与转型升级》，如引用，需征得本实验室（世界社保研究中心）或作者本人的同意——编者。

我国社会保险经办服务体系的发展成就与转型升级

郑秉文

中国社会科学院大学政府管理学院教授、博士生导师

中国社会科学院世界社保研究中心主任

毛颖珂

中国社会科学院大学政府管理学院研究生

【摘要】在对我国社会保险经办服务体系30年来的发展历程和取得的成就回顾与总结基础上，对经办服务体系存在的问题及其成因进行梳理：当前各级社会保险经办机构超编现象十分普遍；专业技术人员比例逐年下降，经办费用投入难以满足数字化转型的需求。鉴于此，提出加快社会保险经办服务体系高质量发展的改革思路：全国社会保险经办系统实行人员编制动态调整机制；全面提高人力资本水平；全面推进数字化转型；社会保险经办投入列入社会保险基金成本。

【关键词】社会保险经办服务体系；人员编制；人力资本；数字化转型；经办费用

引言

2023年12月，国务院发布的《社会保险经办条例》(国务院令第765号)正式施行，当时恰逢原劳动部社会保险事业管理局成立30周年，我国社会保险经办服务体系运行30周年。30多年来，我国社会保险事业不断发展，社保经办服务体系不断壮大，从而支撑起社会保障制度“一片天”，正如习近平总书记指出的：目前，我国以社会保险为主体，包括社会救助、社会福利、社会优抚等制度在内，功能完备的社会保障体系基本建成，是世界上规模最大的社会保障体系。

社会保险制度是国家治理体系与治理能力现代化的重要组成部分。对社保工作而言，经办服务与政策制定相互依存，缺一不可，甚至可以说“三分政策，七分管理”，强大的政策执行能力可显著提升社保制度的运行质量。30多年来，我国的社保经办服务体系从零开始，成为社会保障制度的忠实守护者、坚强执行者和有力运营者，为社保制度发展和国民福祉建设作出了巨大贡献。

一、我国社保经办服务体系的发展历程与成就

改革开放之后，我国的现代社会保障体系开始重构，各项社会保险制度逐渐建立，社保经办工作随之应运而生并提到议事日程。回顾30多年的发展历程，我国的社保经办服务体系不断完善，四个重要历史文献是我国社保经办服务体系发展历程中的四个里程碑，社保经办服务体系“五级六险”服务网络由此逐渐形成，社保经办服务数字化转型步伐逐步加快。

（一）从四个重要文献看社保经办服务体系的发展历程

第一个文献，是1993年底召开的党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》（以下简称《决定》）。《决定》第28条确定“建立统一的社会保障管理机构”，要求“社会保障行政管理和社会保险基金经营要分开”。《决定》是对社保经办及其机构作出直接规定的中央文件。为贯彻落实党中央的部署，原劳动部在随后的机构改革方案中明确规定组建社会保险事业管理局（后更名为劳动部社会保险事业管理中心），社保经办管理的国家级机构正式成立，标志着我国社保经办服务体系的正式诞生。

第二个文献，是1999年发布的《社会保险费征缴暂行条例》（国务院令第259号）。这是对社保经办工作进行较为完整规范的国务院行政法规，其内容不仅包括社保费的征缴工作，还包括参保登记、基金监管、待遇支付、记账查询、公告流程、违规处罚等，相当于是我国社保经办管理体制框架的初步确立：它以法规的形式确认了“社保经办机构”的政府主管部门地位，整合了原本分散的五项社会保险管理体制，规范了从参保登记到基金管理内外结合的社保经办流程。从此，社保经办体系步入成长期，各个险种及其专项规章制度陆续出台。

第三个文献，是2010年全国人大常委会审议通过的《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）。《社会保险法》不仅专设第九章“社会保险经办”，其他几章也多处都有关于社保经办的规定。总括起来，《社会保险法》首次确定了各级社保经办机构的设立原则和程序，首次界定了社保经办机构的职责、权限和义务，首次在法律中对社保经办引入“服务”概念，首次以法律形式明确了经办系统信息化转型由国家负责统一规划和地方政府分级负责的改革大方向。《社会保险法》发布之后，迅速推动全国范围内各级经办管理机构进入了“一网三化”的发展阶段。

第四个文献，是2023年12月施行的《社会保险经办条例》（以下简称《经办条例》）。党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，我国建成了世界上规模最大的社会保障体系，同时也面临着社会主要矛盾发生变化和新型城镇化、人口老龄化、就业方式多样化不断加快发展的压力，社会保障体系仍存在诸多不足。站在新的历史起点，《经办条例》确立了社保经办的合法、便民、及时、公开、安全的五条原则，在机构设置、经办手段、环境建设、流程规则、工作方式等五个经办环节提出了新规范，涵盖了两个行政主管部门的五项社会保险经办工作领域，提出了财政和审计等部门按照各自职责依法实施监督的新要求，标志着我国社保经办服务体系建设进入到系统集成、协同高效的新阶段。

（二）社保经办服务体系形成“五级六险”服务网络

随着社保覆盖人数的逐渐扩大，社保经办机构数量不断增加。例如，2000年全国县级以上社会保险经办机构4784个，2021年增加至5471个（不含医疗保险经办机构，下同）。其中，养老保险经办机构最多，2021年为4582个，包括企业职工养老保险经办机构3511个，城乡居民养老保险经办机构735个，机关事业单位养老保险经办机构336个。其次是失业保险经办机构497个，工伤保险经办机构392个。

2018年国务院机构改革之后，经办服务体系不断完善，且更加专业化，服务水平持续提升，经办机构服务效率持续提高。2021年，在全部社会保险经办机构中，参公管理的社保经办机构2526个，占经办机构总数的46.2%，经办机构工作人员总计为14.5万余人。纵向看，我国社会保险经办服务体系实现了中央、省、市、县、乡镇（街道）的五级服务网络，并延伸至村（社区），构建起一个覆盖全国的分层设置、分级管理的社保经办系统。横向看，我国社保经办服务网络覆盖五项社会保险，如果将已试点八年并即将推向全国的长期护理保险计算在内，社保经办服务网络横跨六项社会保险。

经过30多年的发展，目前我国基本养老保险、失业保险、工伤保险参保人数分别达到10.66亿人、2.44亿人、3.02亿人，其中，2023年底养老保险的参保率已提前实现“十四五规划”提出的95%参保率的预期目标。基本医疗保险和生育保险参保人数为13.46亿人和2.46亿人，其中，医疗保险参保率已超过95%。我国五项社会保险基金2022年全年收入10.25万亿元，基金支出9.07万亿元，基金累计结余11.68万亿元，相当于当年GDP的10%。