这期刊发的《工作论文》是由张盈华撰写的《我国企业年金制度运行二十年及其深化改革》，如引用，需征得本实验室（世界社保研究中心）或作者本人的同意——编者。

我国企业年金制度运行二十年及其深化改革

张盈华

中国社会科学院中国式现代化研究院副研究员

中国社会科学院世界社保研究中心执行研究员

      自上世纪基本养老保险制度改革以来，我国多层次多支柱养老保险体系始终未改变“跛行”问题，企业年金作为第二支柱虽有发展，但未做大。“十四五”规划和2035年远景目标确立了“提高企业年金覆盖率”的重要任务，党的二十届三中全会擘画全面深化改革推进中国式现代化，再次要求“扩大年金制度覆盖范围”，彰显发展企业年金的紧迫性和重要性。

      企业年金是对企业发展有贡献员工的利润分享，企业年金制度是多层次养老保险体系不可或缺的重要支柱（董克用,周宁，2024），随着多层次养老金体系从应对风险的工具性功能向国家治理的价值功能转型（张宗良,褚福灵，2024）,大力发展企业年金已然成为时代命题。但与其重要地位不相匹配的是，我国企业年金仍面临发展滞后的问题，账户所有权不完整、个人账户转续不便利（章芡，2021），企业建立动力不足，个人参与积极性不高，建立企业年金的门槛过高、流程复杂，投资环境不健全，投资收益不稳定（董捷,何静，2022），造成企业年金覆盖面窄、参与率低。虽有研究发现，基本养老保险缴费率降低4个百分点，可促进企业年金覆盖率由5.7%提高至6.9%（唐珏 等，2022），但这样的“成本-收益”是得不偿失的，何况还有研究认为，基本养老保险并未挤出企业年金（郭磊，2018）以及那些重视员工的企业更愿意设立企业年金（马孟琛 等，2023）。因此，企业年金发展迟缓并不能完全归咎第一支柱基本养老保险的挤出，其自身也存在“长不大”的基因。

      为了推动企业年金扩面提质，学者研究给出了不少思路。例如，将企业年金与住房公积金合并发展，建立综合性公积金，并实行集中统一管理（章芡，2021），将企业年金由单位制管理改为基于个人账户的管理，促进员工自由流动和企业年金的自主管理（路锦非,李姝，2023），引入自动加入机制，发展集合计划，提升服务效能（李敬，2024），从政策支持、投资管理、公共服务、宣传引导等全方位推动企业年金发展（唐霁松，2024）。近年来，企业年金发展在实践中已有 “局部突破”，例如，河南、山东、浙江、四川、上海等地探索允许将那些对单位发展有突出贡献的职工先行覆盖进来，北京出台政策允许有条件地提前支取企业年金个人账户资金，这些创新做法打破了企业年金“单位制”和账户“锁期”过长的传统局限。

理论探讨有待实践验证，创新实践也有待时间正名。本文试图从不同视角，也议企业年金发展问题，丰富对深化这项制度改革的理性思考。企业年金始发于资本主义国家的个别行业，由企业自发建立，在引入税收激励等政策支持后，自下而上进化为一项制度。在我国，企业年金是一个“舶来品”，一经引入就被置于多层次养老保险体系之中，发挥补充养老保险的制度性作用，并自上而下以“集体行动控制个体行动”加以推行，必不可少地要受到已有制度路径依赖的影响。

      2004年5月《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》颁布实施，标志我国企业年金制度正式建立。20年来，企业年金的参与企业数、职工数和基金资产规模都有明显增加。截至2023年，全国参与企业近14.2万家、职工3144万人，基金积累3.19万亿元，2007年市场化投资运营以来，年平均收益率达到6.26%，各地企业年金也都有较快发展。但是，中小企业参与年金的职工数和基金资产都未放量，实际参与情况与理论覆盖面相去甚远，扩大覆盖面恐成“纸上谈兵”。当前要发展企业年金，还需从制度本身找寻“破题”思路。本文从我国企业年金制度定位的历史演变出发，分析制度建立20年来企业年金发展成效和当前瓶颈，找寻企业年金发展迟缓的制度内在问题，以此为突破口，多方位深化企业年金制度改革。

      一、我国企业年金制度定位的演变

      （一）“两阶段”制度推进

      1.我国企业年金的初始形态是补充养老保险，因基本养老保险制度改革而被引入。上世纪90年代初，我国启动基本养老保险制度改革，职工退休金由原来国家和企业包下来转为由国家、企业、个人三方共同负担，退休金与企业效益脱钩，按照权责对应方式实行社会化发放。1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发［1991]33号）颁布实施，首次对我国“企业年金”的初始形态做了界定，即企业补充养老保险，“由企业根据自身经济能力，为本企业职工建立，所需费用从企业自有资金中的奖励、福利基金内提取”，并规定由劳动部门所属的社会保险管理机构负责经办。在当时，企业补充养老保险面向的是全民所有制单位，建立基础是企业自身经济能力，采取自愿原则。

      1995年《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发[1995]6号）发布，确定我国基本养老保险制度的框架内容，要求在缴纳基本养老保险费后，企业可根据本单位经济效益情况，为职工建立补充养老保险。这个文件重申了建立企业补充养老保险的“补充”地位、自愿原则以及将经济效益作为建立前提。1997年国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[1997]26号），我国城镇职工基本养老保险制度完成定型，但这个文件并未对补充养老保险做出统一规定。

      为了推动企业年金发展，人力资源和社会保障部于2016年12月通过、2017年12月公布、2018年2月实施了《企业年金办法》（以下简称《办法》）。与《试行办法》相比，除了保留“三个条件”，又增添了新的内容：设立企业年金的企业账户，承接企业缴费及其投资收益“暂时未分配”和“未归属”部分；企业缴费及其投资收益的归属期最长不超过8年。这些新内容增强了企业年金在人力资源管理方面的“金手铐”效力。《办法》还下调了企业年金的政策费率，将总缴费率和企业缴费率的上限由《试行办法》的1/6（约16.7%）和1/12（约8.3%）分别下调至12%和8%，此举虽有助于减轻单位缴费压力，吸引更多企业参加，但也削弱了企业年金退休收入保障的充足性。

      （二）“三功能”递进演变

          在20多年的发展历程中，企业年金的功能定位发生了根本性变化。

      1.最初功能是“托住待遇”，以弥补基本养老保险制度改革带来的退休收入落差。上世纪90年代初，国内已有学者提出养老保险体系三个层次的构想，认为第一层次应包含由税收筹资面向低收入者的国家保障型养老保险以及由缴费筹资面向劳动者的强制储蓄型养老保险等两个部分，第三层次应兼顾提供更高退休收入保障以及为没有参加社保的人员提供老年经济保障等两个功能，而企业补充年金保险居于其中，属于第二层次，是由单位建立为职工增补退休金。这种构想展现了三层次待遇叠加的鲜明特征。

      1998年，原劳动和社会保障部确立城镇职工基本养老保险的目标替代率是58.5%。与制度改革前由单位发退休金时动辄80%以上的替代率相比，改革后基本养老保险的目标替代率明显偏低。为了缩小基本养老保险制度改革前后退休收入落差，经济效益较好的企业建立了补充养老保险，例如开滦矿务局、上海邮电局等一些自然垄断型企业，具体做法是职工个人按工龄缴费，企业按相同金额匹配缴费，职工退休时一次性提取。这个时期企业补充养老保险发挥的是“托住待遇”作用，政策允许企业建立，但并未给予任何激励。

      2.独立建制后企业年金的功能转为“员工福利计划”，助力企业吸引和留住人才。2004年《试行办法》出台，企业年金从基本养老保险制度改革的配套措施演变为一项独立制度。时任劳动保障部基金监督司司长在政策解读时指出，企业年金既不是社会保险，也不是商业保险，应属于企业内部的福利计划。作为员工福利，企业年金应如何发展，彼时学界有些争议。有学者认为，应按“半强制性”原则，要求企业在按时足额缴纳基本养老保险费前提下，采取自有资金为主、国家让利为辅的筹资方式。但也有学者认为，企业补充养老保险属于商业保险，资金应来自利润，不应计入成本，在基本养老保险替代率较高、国企转制尚未完成、金融市场还不成熟的情况下，不宜大力提倡发展。

在实践中，推进发展企业年金已成不争事实。为了激励参与，2000年《国务院关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》（国发[2000]42号）规定，辽宁省及其他部分地区建立企业年金时，企业缴费在工资总额4%以内的部分可从成本中列支，2013年《关于企业年金职业年金个人所得税有关问题的通知》（财税[2013]103号）规定，个人缴费按4%从个人应税收入中扣除，领取时交税。税收优惠政策的引入巩固了企业年金作为“员工福利计划”的功能定位，但也将“单位意愿”推上企业年金发展决定性因素的地位。

      3.现阶段企业年金已升级为“重要支柱”，成为多层次多支柱养老保险体系的主构件之一。十八大以来，中央高度重视建设多层次多支柱养老保险体系，将“加快发展企业年金”写入全面深化改革任务中。2016年《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确，职业年金和企业年金是多层次养老保险体系的重要构成，2021年《国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》进一步提出，发展多层次、多支柱养老保险体系的核心任务之一是提高企业年金覆盖率。企业年金的地位从补充保障上升为多层次多支柱养老保险体系的主要构件，与基本养老保险、个人储蓄性养老保险并行，共同发挥“更好保障职工退休后生活”的作用。

      在实践中，企业年金依旧未脱离从属角色和补充定位。一方面，《办法》的出台结束了企业年金长达14年的试行阶段，但依旧保留了“三个条件”，建立企业年金始终不能脱离参保基本养老保险的先决条件；另一方面，与国外企业年金由金融当局监管的做法不同，我国企业年金的制度建立和运行监管都由人社部负责，包括拟定企业年金运营机构的资格标准，认定运营机构资格和基金管理人员资格等，行政部门“跨界”干预基金管理，给企业年金打上“行政化”烙印，不得不与基本养老保险“捆绑”发展。

      二、企业年金制度的运行成效和发展瓶颈

以2004年《试行办法》颁布实施为起点，当前企业年金制度运行已有二十年。从成效上看，参加企业年金的企业数和职工数持续增加，基金资产规模日渐庞大，但作为“重要支柱”的作用还不明显，仍然存在发展瓶颈。

      （一）运行成效

      1.企业年金覆盖面和基金规模持续扩大。根据人力资源和社会保障部公布的数据，参与企业年金的企业数和职工人数稳步增长，基金资产持续积累。2023年，全国参加企业年金的企业数达到14.17万个，参与职工数连续第二年超过3000万，达到3144万人，积累基金首次冲破3万亿，达到31874亿元，参与企业数、职工人数和积累基金规模分别是2012年的2.6倍、1.7倍和5.6倍，分别是2001年的8.3倍、4.8倍和123.1倍，总体呈现向上发展趋势。