No.035-20160809:美国州和地方政府公务员职业年金债务危机研究-中国社会科学院社会保障实验室

【摘要】：自2008年金融危机以来，美国州和地方政府公务员养老金债务就已经受到社会各界的广泛关注，其债务规模巨大，在7300亿美元到4.4万亿美元之间，其中的差异主要是由于选取不同的折现率造成的。美国州和地方政府公务员养老金巨额债务的产生，既有养老金计划制度设计不当的原因，也有人口老龄化的客观因素和人为扭曲的主观因素，还有更为复杂的政治因素。其中，在制度设计方面，存在的主要问题是退休年龄过低、待遇水平过高、对单一支柱过度依赖、DC型计划发展缓慢、投资风险过高和政府监管机制欠缺。我国机关事业单位养老保险改革应该建立统一的基本养老保险制度，在此基础上建立DC型职业年金，保持信息透明，防范投资风险，加强政府监管，有效分散财政风险。

【关键词】：州和地方政府公务员养老金、未融资债务、DB型计划、政府破产、财政风险

继次贷危机和欧债危机之后，美国州和地方政府债务问题日益严重。2013年7月，底特律市宣布破产，成为美国迄今为止规模最大的城市破产案。虽然导致底特律市破产的原因众多，但是该市公务员养老金计划产生的巨额债务无疑是最重要的原因之一。目前，底特律市政府的债务规模约为190亿美元，其中公务员养老金和医疗保险等其他员工福利的债务规模为92亿美元,接近总债务的50%，这两项支出占底特律市财政预算的65%。其实，底特律公务员养老金债务危机并不是孤立个案，在美国州和地方政府中具有较强的普遍性。进入21世纪以来，美国州和地方政府普遍面临较为严重的财政问题，其中公务员养老金债务被称为定时炸弹，随时可能摧毁美国州和地方政府的财政平衡。自2008年金融危机以来，美国州和地方政府公务员养老金债务就已经受到社会各界的广泛关注，这次底特律市的破产，再次将该问题推上风口浪尖。

本文主要包括三个部分。第一部分介绍美国州和地方政府公务员养老金计划的概况和债务规模，重点分析选择不同折现率的依据及其影响。第二部分从养老金制度设计、人口老龄化因素、人为扭曲因素和政治因素等方面详细分析州和地方政府公务员养老金债务的成因。最后，结合中国即将启动的机关事业单位养老保险改革，重点分析美国州和地方政府公务员养老金债务危机对中国改革的启示。

一、美国州和地方政府公务员养老金计划概况和债务规模

美国养老保险制度主要由三支柱构成，第一支柱是联邦政府举办的老年、遗属和残疾保险计划（OASDI），俗称社会保障计划；第二支柱是雇主（包括私人部门和公共部门）举办的各类养老保险计划；第三支柱是个人自愿购买的商业保险。本文所研究的州和地方政府公务员养老金计划主要是指州和地方政府以雇主身份为公共部门雇员举办的各类养老金计划，是典型的第二支柱，和我国机关事业单位职业年金的概念类似。