No.056-20181219:坚持在发展中保障和改善民生——从党的十九大-中国社会科学院社会保障实验室

【摘要】党的十九大报告提出，坚持在发展中保障和改善民生，同时分别明确了到2020年、2035年、2050年的阶段性目标要求，这为新时代下做好民生工作指明了方向。本文主要结合学习党的十九大报告，详细梳理了民生领域发展现状、未来发展的宏观背景、存在的短板和弱项，阐述了新时代改善民生领域的总体目标、基本思路和工作重点等，并结合国际经验，指出未来要尽快完善民生保障的顶层设计、强化法律保障。

【关键词】民生保障

一、过去五年民生领域取得重大成就

党的十九大报告在第一部分“过去五年的工作和历史性变革”中，提到“五年来的成就是全方位的、开创性的，五年来的变革是深层次的、根本性的”，并用六句话对过去五年“人民生活不断改善”作了总结，除第一句为引领性的话，突出“以人民为中心”“惠民举措”“人民获得感”三个关键词外，涉及脱贫攻坚、教育、就业、居民收入、社会保障（含健康和医疗卫生、住房保障）、社会治理六大方面。系统梳理这六个方面，相比五年前，取得的成绩相当显著。

一是脱贫攻坚方面。六千多万贫困人口稳定脱贫，贫困发生率从百分之十点二下降到百分之四以下。二是教育方面。五年来，教育投入不断增长，国家财政性教育经费支出占GDP比例保持在4%以上，教育综合改革全面深化，十五岁以上人口国民平均受教育年限达到9.42年，教育总体发展水平进入世界中上行列。三是就业方面。五年来，就业形势总体稳定，累计城镇新增就业人数6524万人，年均1300万人以上，特别是高校毕业、农村富余劳动力等重点群体就业稳中向好。四是居民收入方面。城乡居民收入增速超过经济增速，中等收入群体持续扩大。五年来，人均可支配收入从16510元增长到23821元，增长44.3%。五是社会保障方面。覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，基本养老参保人数达到8.88亿，基本医疗保险覆盖人数超过13亿，人均预期寿命达到76.34岁。五年来，8000多万困难群众圆了安居梦，其中：2600多万住上了公租房；6000多万棚户区居民“出棚进楼”，住上了宽敞明亮的楼房。六是社会治理方面。社会大局保持稳定，国家安全全面加强，群众安全感和对社会治安的满意度提高到91.99%。

二、民生领域仍然存在不少短板和弱项

在充分肯定过去五年成绩的同时，十九大报告也提到，“必须清醒看到，我们的工作还存在许多不足，也面临不少困难和挑战”，具体到与民生相关领域的表述是，脱贫攻坚任务艰巨，城乡区域发展和收入分配差距依然较大，群众在就业、教育、医疗、居住、养老等方面面临不少难题。关于民生领域困难和挑战的表述里，既点了城乡区域发展不平衡的问题，也涉及了与人民生活息息相关的5个具体领域，概述起来就是发展不平衡不充分。

一是不平衡。贫困地区和农村公共服务水平偏低，城乡之间、区域之间差距较大，流动人口和贫困人口等群体保障不充分等，成为影响人民群众获得感的重要障碍。2016年上海市普通初中生均公共预算教育事业费3万余元，河南省仅为7800元左右。医疗卫生方面，2015年每千人口执业（助理）医师数城市是农村的2.44倍，浙江省（最高）是云南省（最低）的2.18倍。

二是不充分。随着我国居民收入持续增加，恩格尔系数下降到30％左右，群众对美好生活的需要由基本生存型为主向中高端发展享受型延伸，但教育、医疗、养老等诸多领域公共服务供给还停留在兜底线和保基本为主，优质资源总体不足，供需结构性失衡矛盾凸显。以养老服务为例，有资料显示，我国合格养老护理人员仅为市场需求10%，78%的老人希望养老机构提供医疗服务，但即使在北京也仅有25%的养老机构内设医疗机构。

深入理解造成这些问题的原因，可以从三个方面来看：一是民生领域制度建设滞后。中央和地方事权财权划分不尽匹配，学前教育、义务教育、基本医疗等贴近基层、贴近百姓的民生领域，统筹责任最终都落在县级政府，仍然存在制度分设、城乡分离、区域分割等问题，还缺乏有效的评估监督机制等。二是公共服务供给市场发育不成熟。长期以来，公共服务领域受计划经济时代影响，过度依赖财政投入，社会力量作为服务提供者的巨大潜力没有得到有效利用，总体供给难以满足需求。另一方面，单纯由政府提供公共服务的质量不高、模式单一，缺少多层次、多元化选择，难以满足差异化需求。三是共建共享公治的现代化社会治理格局尚未形成。目前，群众参与社会治理程度还比较低，民生决策往往是“政府配餐”而不是“百姓点菜”，尚未形成良好的需求反馈表达机制，存在一定程度的供需错位矛盾。