No. 083-20190910：爱尔兰储备型主权养老基金：肩负“双重目标”使-中国社会科学院社会保障实验室

人口老龄化成为全球不可逆转的发展趋势。人口年龄结构老化对传统现收现付公共养老金制度筹资带来严峻挑战。为确保公共养老金制度的可持续发展和代际负担的公平性，各国政府纷纷探索养老金改革的措施，不少国家相继建立储备型主权养老基金。爱尔兰因较高出生率和人口净迁入的不断增加，当前人口年龄结构相对较轻，人口老龄化对爱尔兰的影响要迟于其他欧盟国家，但中长期内爱尔兰公共养老金计划筹资也将面临巨大挑战。本文以爱尔兰储备型主权养老基金为研究对象，重点讨论爱尔兰储备型主权养老基金的建立和发展、基金融资来源、管理体制和投资策略等关键问题，在分析爱尔兰国家养老储备基金投资运营成功经验的同时，以期为其他国家公共养老储备基金更好地运行提供有益参考。

二、爱尔兰公共养老金制度基本概况

爱尔兰政府主导的公共养老金制度实行现收现付筹资模式，资金来源于政府税收、社会保险缴费及其他政府收入。当前，公共养老金制度主要由四部分构成：第一部分是非缴费型国民年金计划（Non-Contributory State Pension），该计划于2006年9月引入，取代之前非缴费型养老金计划，覆盖年满66岁及以上不符合缴费型养老金计划受益资格条件的劳动者，该计划基于家计调查，资金来源于一般税收，属于救助范畴；第二部分是缴费型养老保险计划（Contributory State Pension），由政府主导，年满16周岁、66岁以下的雇员根据自身收入和职业对应的等级缴纳社会保险费，缴费等级主要划分为Class A、B、C、D、E、H、J、S、K、M、P等11个等级，属于收入关联型养老金计划。劳动者必须年满66岁且在56岁之前缴纳了一定数额社会保险费或满足最低缴费年限（对于2012年4月6日以后退休的，需要缴费满10年）才可领取待遇；第三部分是过渡型养老金计划（State Pension Transition），主要针对那些在65岁之前满足计划规定的缴费要求，可在65岁时开始领取养老金待遇，通常过渡性养老金领取1年后将自动过渡到领取缴费型养老金计划；第四部分是鳏寡及遗属缴费型养老金计划，主要为鳏夫、寡妇以及遗属提供养老金待遇。爱尔兰公共养老金制度是允许提前退休的，但是必须接受养老金待遇的减少。

三、爱尔兰国家养老储备基金的建立与发展

现收现付型公共养老金制度运行良好的基础在于较为稳健的工资增长率和人口增长率。尽管当前爱尔兰的人口形势还比较乐观，人口老龄化对爱尔兰的影响较之大部分欧洲国家来得晚，但未来人口老龄化可能带来的影响却不容忽视。爱尔兰妇女总和生育率已经从20世纪60年代中期的4下降到90年代中期的1.89，90年代中后期总和生育率虽略有上升，但中长期内总体保持稳定，这将减少未来劳动年龄人口。二战以来，爱尔兰出生人口平均预期寿命男性平均每10年增长2岁，女性平均增长3岁，官方预测，2031年爱尔兰男女平均预期寿命将分别达到77.8岁和83.8岁。出生率下降和预期寿命延长的共同作用导致制度赡养率不断上升。数据显示，爱尔兰老年赡养率将从21世纪初期的1：5.25下降到2025年的1：3.4和2055年的1：1.8，不断增加退休老年人口客观上增长了养老金制度运行的成本。

（一）爱尔兰国家养老储备基金的建立

人口结构的急剧变化使得中长期内爱尔兰现收现付公共养老金制度面临着巨大财务压力。据预测，爱尔兰公共养老金总成本占GNP的比例将从2005年的4.3%上升到2055年的13.8%。为满足未来养老金待遇支付，爱尔兰政府需要对公共养老金制度进行参数式或结构性改革，例如增加税收、降低待遇、延迟退休年龄或是进行预筹积累制改革。20世纪末期开始，爱尔兰不同政府部门纷纷递交报告建议成立储备基金，形成预筹积累的公共养老金制度，以应对老龄化危机。2000年12月爱尔兰议会通过《国家养老储备基金法案》（National Pensions Reserve Fund Act，以下简称为2000年法案），正式批准建立国家养老储备基金（National Pensions Reserve Fund，缩写为NPRF），同时要求成立国家养老储备基金委员会，负责储备基金的管理和投资。2001年4月2日，国家养老储备基金正式成立。国家养老储备基金的建立旨在对现收现付公共养老金未来待遇支出进行有益补充。

（二）融资来源

2000年法案明确规定了建立爱尔兰国家养老储备基金初始融资渠道主要有两个：一是2001-2055年，爱尔兰每年转移支付相当于GNP的1%的财政收入；二是将出售国有资产获得的收益拨入，比如从爱尔兰电信公司Dáil éireann收益中划入资金。基金成立初期，爱尔兰将1999年针对未来退休金负债建立起来的临时持有基金（Temporary Holding Fund）总共64.82亿欧元一次性划为国家养老储备基金的资产。另外，法案规定，2025年之前不允许从爱尔兰国家养老储备基金中提取任何资金，2025-2055年期间，爱尔兰政府根据65岁以上人口增长比例进行资金提取，通过这种方式，期望爱尔兰国家养老储备基金能在较长一段时间内通过预先积累，用于部分减轻人口老龄化高峰时期公共养老金待遇支出的政府负担，尽可能满足2025-2055年社会福利养老金支出。同时，法案明确了爱尔兰养老储备基金的法定目标是在审慎控制风险水平下使其投资回报最大化。爱尔兰国家养老储备基金的建立使得原本完全现收现付型公共养老金制度具有部分预筹积累的性质，有利于避免给未来代劳动者带来沉重的养老负担，促进代际公平。

（三）爱尔兰国家养老储备基金的新发展：战略投资基金

自2001年4月建立至今，爱尔兰国家养老储备基金发生了重要变化。2008年因全球金融危机的影响，全球公共养老储备基金资产价值均出现不同程度的缩水。毫不例外，爱尔兰国家养老储备基金亦遭受同样打击，但金融危机对爱尔兰养老储备基金的影响并不仅限于此。爱尔兰因金融危机的影响，很长一段时间经济未从危机中恢复，持续面临严重的财政困难。为促进经济复苏和解决资金短缺的问题，爱尔兰政府在认真分析国内外市场环境后，经过不断与国家养老储备基金委员会协商沟通，于2013年6月23日立法提议设立爱尔兰战略投资基金（Ireland Strategic Investment Fund,简称 ISIF），并于2014年5月将提议纳入国债管理局修正法案，同年12月22日，战略投资基金作为国家养老储备基金的继承者正式建立，随后将国家养老储备基金全部资产纳入新成立的战略投资基金，新成立的基金继续履行NPRF法定职责，同时也被赋予新的使命，即采取商业化运作方式，将资产集中投资于爱尔兰，以支持爱尔兰经济活动和就业。2014年修正法案颁布后，原有国家养老储备基金委员会将被解散，取而代之将在国债管理局内部成立战略投资基金部门及相关委员会对战略投资基金的运行进行监督，法案明确委员会有义务确保国家养老储备基金向战略投资基金有序过渡，过渡期将持续至2015年中后期。新成立的战略投资基金由国债管理局负责具体的投资管理。从本质上看，战略投资基金除了肩负NPRF在审慎风险管理下最大化投资回报的使命外，其还肩负着通过市场化投资支持爱尔兰经济活动和就业的独特使命。这一变化反映出爱尔兰储备型主权养老基金正在从只关注财富创造的基金转变成具有双重底线目标的主权发展基金（Sovereign Development Fund），基金运行是否成功不再仅以投资回报为单一衡量标准，而是综合考虑获得的市场投资回报和经济正外部性的影响。