No. 084-20190925：中国基本养老保险基金运行评价（2018）-中国社会科学院社会保障实验室

摘要：从2017年政府基本养老保险工作重点看，既强调了政策的连续性，又试图取得一些突破。而从参保人数看，基本养老保险制度已经进入低速、稳定发展时期。从2017年基本养老保险基金收支情况看，当年基金运行状况略有改善。但是，基本养老保险基金运行面临的挑战依然严峻，收入增长面临风险，支出增长速度不久将会快速上升，而划转国有资本充实社会保障基金的力度和速度都显然远远不够，基金的投资运营和监管也还存在着一些比较严重的问题。这就要求尽快采取有针对性的措施以应对挑战，保证基本养老保险基金运行继续保持良好状态。

关键词：基本养老保险基金；改善；挑战；对策

十九大报告为进一步深化社会保障改革指明了方向——按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。在基本养老保险制度建设方面，虽然十九大报告主要强调了全面实施全民参保计划、建立全国统一的社会保险公共服务平台和尽快实现养老保险全国统筹，但是基本养老保险基金运行状况仍然会成为社会关注的重点。在目前基本养老保险已经进入低速发展的情况下，更有必要随时关注它面临的各种问题。本文利用2017年的有关资料，分析了基本养老保险基金的运行状况，剖析它面临的挑战，并提出了有针对性的政策建议。

一、2017年的政策重点与参保状况

（一）2017年政府工作重点解读：基本养老保险政策稳中有变

曾经长期存在的有关基本养老保险制度改革的激烈争论在2017年似乎沉寂下来。但政府继续推进基本养老保险改革并没有停止，一方面继续在落实已有的相关政策，另一方面制定了新的政策。基于“稳妥”，2017年政府在这方面工作重点聚焦于以下几个方面：

1.继续推进基本养老保险制度整合。

中央政府早已认识到了基本养老保险制度“碎片化”的危害性，这些年来制定了一系列政策措施，努力推进制度整合，提高统筹层次。2017年这方面的工作主要有：

第一，进一步推进机关事业单位基本养老保险的并轨工作。2015年，国务院发布了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，正式开启了机关事业单位基本养老保险并轨的大幕。几年来，各地的并轨工作基本上是按部就班地平稳推进，但也有一些亟需解决的问题凸显出来，其中比较突出的一个就是机关事业单位基本养老保险与其他养老保险的衔接问题。基于此，2017年初，人力资源和社会保障部就颁布了《关于机关事业单位基本养老保险关系和职业年金转移接续有关问题的通知》（人社部规〔2017〕1号）和《机关事业单位基本养老保险关系和职业年金转移接续经办规程(暂行)》，确定了机关事业单位基本养老保险关系和职业年金转移接续的基本原则和主要政策，统一规范相关业务的经办流程，确保转移接续衔接顺畅，从而便于基本养老保险参保人员在机关事业单位之间、机关事业单位与企业之间流动就业。

第二，巩固职工基本养老保险省级统筹。职工基本养老保险一开始基于客观情况而采用了县市统筹，由此带来了统筹层次过低的一系列问题，影响了制度的可持续健康发展。鉴于此，提高统筹层次成为完善职工基本养老保险制度的要务之一。中央制定了一系列政策以促进各地先实现省级统筹，特别是原劳动保障部、财政部于2007年下发了《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》（劳社部发〔2007〕3号），有力地推动了各地将城镇职工基本养老保险统筹层次从原来的县市级提高至省级。但是，到2017年为止，许多省份还没有实现真正意义的省级统筹，或者说，省级统筹还没有做到位，还存在政策不统一、管理不规范等问题。为了巩固省级统筹，人力资源和社会保障部、财政部于2017年9月颁布了《关于进一步完善企业职工基本养老保险省级统筹制度的通知》（人社部发〔2017〕72号），主要强调了以下几个方面：一是要求各地在基本养老保险制度、缴费政策、待遇政策、基金使用、基金预算和经办管理实现“六统一”的基础上，积极创造条件实现全省基本养老保险基金统收统支，全省（自治区、直辖市）所有地区都要尽快被纳入省级统筹范围，执行全省（自治区、直辖市）统一政策。二是要求各地要严格按照国家统一规定执行基本养老保险费率政策，不得自行调整费率；全省应执行统一的费率政策，目前企业职工基本养老保险费率尚未统一的省份，要制定过渡措施，最迟2020年实现全省费率统一。三是要求各地按照国家规定，统一基本养老保险单位缴费基数和个人缴费基数核定办法，并健全工作机制，夯实缴费基数。四是要求待遇水平各地要严格执行国家统一的待遇政策，严格调控养老待遇水平，不得自行出台待遇政策或将统筹外项目纳入基本养老保险基金支付范围。五是要求各地在不断完善省级预算制度的基础上，加强对基本养老保险基金的统一调度使用。这些政策切中了职工基本养老保险省级统筹中存在的主要问题，对于夯实省级统筹，为实现基础养老金全国统筹做准备，将产生重要作用......