No.087-20191015:大幅“双降”：社保制度改革进程中的一个转折点-中国社会科学院社会保障实验室

摘要：文章对中国社保费率水平进行了国际比较，认为在世界各国排位中名列前茅。在分析中国社保“名义费率”居高不下的成因时，认为这主要是因为中国社保制度接纳“老人”的转型成本所致，而发达国家在建立制度之初一般并没赋予其这个功能。文章还对高税费和高增长的“中国奇迹之谜”做了简要分析，认为基础设施的高投资、社保制度的低遵从度、提高行政效率和网络经济发达等三个方面可被解释为是其主要原因。文章认为，此轮大幅减低费率和费基（简称“双降”）意义重大而深远，作为走向“轻税型”社保制度的一个转折点，它是改善社保制度公平性和可及性的重要手段，是社保改革的一个长期的制度安排，是社保制度改革取向和改革观念的一次重大进步。最后，文章对大幅“双降”之后养老保险制度面临的挑战进行了展望。

关键词：降低社保费征费规范化征缴体制改革养老金改革经济增长

从2019年“两会”开始，在短短不到一个月里，改革开放以来规模最大、最密集的减税降费方案连续出台：《2019年政府工作报告》宣布制造业等行业增值税16%的税率降至13%，交通运输和建筑等行业从10%降至9%，城镇职工基本养老保险单位缴费率从目前的19%降至16%，失业和工伤保险费率继续执行阶段性下降政策，2019年全年减税降费2万亿元；2019年4月3日，国务院召开常务会议，决定大幅降低政府性收费和经营服务型收费标准，下调对进境物品征收的行邮税税率，全年可为企业和群众减负3000亿元以上；4月4日，国务院办公厅颁布《降低社会保险率综合方案》（国办发〔2019〕13号），决定调整就业人员平均工资计算口径，将省城镇非私营单位就业人员平均工资下调为全口径城镇单位就业人员平均工资作为缴费基数（下简称“降费基”），个体工商户和灵活就业人员在该平均工资的60%-300%之间选择适当的缴费基数。

费率和费基同时大幅下降（下简称“双降”），这在中国社保制度史上是首次，其意义深远。本文对中国社保高费率进行了国际比较，在对高费率的历史成因进行追溯分析的基础上，对社保高费率与经济高增长的“中国奇迹之谜”进行了分析，对降低费率的必然性及其历史意义做了论述；对大幅“双降”后养老保险基金可持续性面临的近期、中长期压力进行了多维度的细致考察，进而对《降低社会保险率综合方案》的内涵外延进行了论述，认为综合施策将成为治理重点。

一、引子：中国社保费率全球名列前茅

（一）中国“总税率”全球位居第十二

研究企业税负的中文文献汗牛充栋，对中国税费水平高低的争论争锋相对，见仁见智。尤其是，2016年“死亡税率”的观点提出来以后，学术界和政策面都给与了极大的关注并再次引发一场关于税负高低的大讨论。提出“死亡税率”的学者认为，40%的税负对中国企业意味着死亡。但有学者认为，中国税负并非过重，关键在于结构失衡和税负不公；还有学者认为，中国税负具有转型期的特殊性，与国际相比处于较低水平；也有学者从世纪税负计算方法作为研究起点，认为企业微观税负计算方法存在问题，不能一概而论，不同行业税负存在很大差异性；有学者认为在“死亡税率”的争论中存在着概念理解不同、测度方法不同、统计口径不同、税制不同等因素，应合理降低间接税比重，提升直接税比重；还有观点认为，中国总体宏观税负并不高，但企业的税收比重较高；有论文通过对不同类型企业投资增长率的测算，认为只有个体私营企业投资增长率受到宏观税负的显著抑制，而国有企业和其他企业的投资增长并不受宏观税负的显著影响，因此，“死亡税率”的观点是站不住脚的。

在当前经济下行压力加大的背景下，政府实施大规模的减税降费在一个侧面证明中国税负水平不利于当前形势下的经济发展与稳定就业。这里引用世界银行的一份研究报告来考察中国税费水平在全球各国中的排位情况。