这期刊发的《工作论文》是由齐传钧撰写的《巴西非缴费型养老金的发展历程及对中国的启示》。如引用，请注明出处并通知作者——编者。

巴西非缴费型养老金的发展历程及对中国的启示

齐传钧

中国社科院社会发展战略研究院

【摘  要】近20年，非缴费型养老金的地位和影响力不断增强，引起了很多发展中国家的高度重视，巴西非缴费型养老金因为建立时间较早且覆盖面广而备受关注。巴西的历史经验告诉我们，非缴费型养老金不仅扩大了养老金覆盖面，而且在解决老年贫困问题的同时提升了老年人的经济地位，另外也开启了财政补贴再平衡进程。更重要的是，这些事实给中国“城乡居保”未来发展和完善提供了有益的思考和启示。

【关键词】巴西；社会养老金；覆盖面；老年贫困

非缴费型养老金（国际上被广泛称为“社会养老金”）并非新生事物，最早可以追溯到19 世纪晚期和20 世纪早期，几乎与传统缴费型养老金计划同时出现。但长期以来，除了北欧国家和英联邦国家外，在其他大多数特别是发展中国家都没有建立起大规模的非缴费型养老金制度，其重要性并没有得到充分重视。直至本世纪初，非缴费型养老金才引起了很多发展中国家的高度重视。相比之下，巴西早在1963年就在农村建立起第一个非缴费型养老金计划，自然成为探索发展中国家非缴费型养老金的典型范例。为了更好地了解巴西非缴费型养老金的发展历程和现实情况，本文首先对巴西养老金制度体系做了系统梳理；然后，在此基础上探讨巴西非缴费型养老金的发展历程和现状，并总结所取得的主要成就；最后提出对建设和完善中国城乡居民养老保险制度的一些启示。

像很多其他国家一样，巴西养老金体系主体由三部分构成。第一部分是公共的、强制性的、现收现付的养老金制度，被称为“普通社会保障制度”（Regime Geral da Previdencia Social, RGPS），为私营部门雇佣工人、自雇专业人士和民选公务员提供DB型养老金，相当于私营部门养老金制度（也包括本文重点探讨的、主要针对非正规就业群体的非缴费型养老金计划，见下文），由“国家社会保障局”（National Social Security Institute ，INSS）管理。该制度的融资来源主要包括由雇主和雇员共同承担的缴费、销售税收入和联邦财政转移支付（用于弥补收支赤字）。一般来说，参保人达到退休年龄，即男性达到65岁、女性达到60岁且缴费不少于15年就可以全额领取退休金。但是，如果参保人缴费年限达到一定标准（男性35年；女性30年），那么即使不到退休年龄，也可以提前退休而领取全额养老金，因此实际退休年龄要比法定退休年龄低得多，而且没有限制获得遗属养老金的家庭成员年龄，实际上家庭可以全部继承参保人的养老金。因此，这一制度是非常慷慨的，但只限于有能力加入该制度的正规就业群体。

第二部分是“政府工作人员养老金制度”（Regímenes Propios de Previsión Social, RPPS），也即公共部门养老金制度。虽然领取待遇的资格标准对所有政府工作人员都是相同的，但全国却有2400多个公共部门养老金计划，分别由联邦政府、州和市政当局等相关机构负责管理，因此融资规则有所不同（由国家社会保障局秘书处联合协调）。一般来说，政府雇员需要按照工资的一定比例进行缴费，但不同的计划缴费率不同。2003年，巴西政府对政府工作人员养老金制度进行了全面的参数改革（年龄限制、工资参考期和最高替代率等），旨在推动公私两个部门养老金规则的统一，消除公共部门雇员过高的待遇差距。2012年，巴西政府又朝着该制度的可持续性迈出了重要一步，建立了“公务员补充基金”（Complementary Fund for Civil Workers, Funpresp），在规范2003年养老金改革基础上，将公共和私营部门的养老金计划整合在一起。根据这项改革，新入职的政府雇员不再享有与其最后工资相等的养老金，而是享受与普通社会保障制度相同的福利上限。如果政府雇员想要获得更高福利，则必须向公务员补充基金缴费，而雇主（政府机构）提供相当于雇员收入8.5%的缴费，同时还收紧了遗属养老金的资格条件。虽然20年内这些改革措施会增加财政负担，但长远来看对巴西的财政影响却是非常积极的。

第三部分是由大量职业养老金计划和个人养老金计划构成的“补充养老金制度”（Regime de Previdência Complementar, RPC）。无论是职业养老金计划还是个人养老金计划都是自愿提供的，封闭式养老基金和保险公司都可以作为计划的管理人。虽然大多数拉美国家私人养老金行业是在1981年智利养老金改革后发展起来的，但巴西补充养老金制度的第一个法规是在1977年颁布的，因此早于其他拉美国家。历史上，补充养老金制度覆盖的企业主要是国有大型跨国公司（通过封闭式养老基金这种形式建立起补充养老金计划）。但自2001年起，巴西当局陆续颁布新法规，以提升市场的活力，并吸纳国际标准和最佳做法而不断创新，一些中小企业、工会、专业协会和公务员也被覆盖进来。

纵观历史，巴西人口一直保持较快增长，从2010年的1.907亿增长到2016年的2.058亿。更重要的是，随着中产阶级规模扩大和寿命延长，人口的增长速度将超过此前的估计，预测显示，到2042年，巴西人口将达到2.284亿的峰值，到2060年，最终稳定在2.18亿左右。同时，巴西也是一个人口相对年轻的国家，其中29岁以下人口占到总人口的46%。但是，随着大量女性进入职场，并选择更晚生育，出生率下降了很多。20世纪70年代，每名妇女平均有4个或更多的子女，而如今总和生育率只有1.72，而且据估计，2034年这一比率将降至1.5，并在2060年保持这一水平。此外，巴西人的预期寿命也有所增长，男性目前为70.2岁，女性为77.5岁，而到2041年，男性和女性的平均寿命都将超过80岁。因此，长远来看巴西也将不可避免地遇到老龄化问题，从而对现有养老金体系构成巨大威胁。上世纪90年代末，巴西政府已经预期到了未来制度财务不平衡将给政府预算带来巨大压力，巴西的三支柱养老金模式一直处于改革之中。到目前为止，虽然通过改革在一定程度上抑制了部分福利待遇的过分且不合理增长，但没有解决政府财政负担过重问题，未来的改革还将继续。