No.113-20200929：中国农村养老金十年改革评估及未来选择：可资-中国社会科学院社会保障实验室

【摘要】在过去10年内，中国农村地区养老金改革取得了举世瞩目的成就，在较短时期内基本实现了农村居民的全体覆盖。新型农村养老金制度将社会养老金与自愿参加的积累制个人账户结合在一起，并采取中国特色的家庭捆绑式缴费政策。但当前中国农村养老金制度发展也面临着一些难题，主要表现在养老金待遇水平过低和参保激励性不足两个方面，制度的长期可持续性面临挑战。针对这种困境，本文在分析拉美地区及其他一些发展中国国家养老金改革经验的基础上，提出未来中国农村养老金改革的几个选项：一是逐步将自愿性缴费制度转变为强制性；二是提高社会养老金的待遇水平；三是引入缴费匹配型的MDC账户，采取名义账户制的模式。

【关键词】农村养老金；可持续性；缴费匹配型；名义账户

一、引言

与许多发展中国家一样，在20世纪中叶以前，中国的农村地区主要由家庭负责养老。新中国成立后不久，就在1951年建立了首个公共养老金制度，其设计初衷是覆盖城镇地区的职工，由用人单位筹资，担负工人的养老保障。而在农村地区，养老责任大多继续由家庭负担，没有子女的农村居民可通过“五保”来获得微薄的收入保障。到20世纪80年代，随着计划经济逐渐向市场经济的转型，农村公社逐步分化，使得养老几乎完全成为家庭责任。在80和90年代期间，部分农村地区进行了一些自愿型的小规模养老金制度试点，但大多数农民仍未被纳入政府建立的养老保障制度。到2008年时，农村养老金制度的覆盖人口仅为总人口的10%左右。

本文的讨论核心是近10年来中国农村养老金制度的发展情况。2009年 “新型农村养老保险制度”（以下简称“新农保”）得以建立并在全国范围内逐步推开实施。从此，所有符合年龄资格（60岁以上）的农村老年人都可以领取养老金。2014年“新农保”与城镇居民养老保险合并，形成城乡居民养老保险制度。至2018年，这一制度的覆盖人口已超过5亿，成为世界上覆盖群体最大的养老金制度。可以说，中国农村地区养老金制度的创新在过去10年内取得了举世瞩目的成就，也为其他发展中国家提供了一个参考模式。

本文的主要目标在于：（1）描述当前农村养老金制度的结构，评估制度的发展成效；（2）从覆盖面、充足性和可持续性三个方面，审视制度面临的问题与挑战；（3）借鉴国际上养老金的发展模式创新，探讨中国农村养老金制度未来改革的选项。

二、近年来农村养老金制度取得的成效和面临的挑战

当前中国农村养老金制度有两大支柱：（1）非缴费型社会养老金（Social Pension，简称SP）和（2）自愿参加的缴费确定型积累制（Funded Define Contribution，简称FDC）账户。达到退休年龄并符合一定条件的农村居民，都有资格获得两个部分的养老金，即基础养老金和个人账户养老金，其中基础养老金是来自财政支付的社会养老金。目前，基础养老金部分每月最低标准为88元，60岁以上的农村老年人都可以领取，但通常情况的前提是领取人的成年子女“自愿”参加该制度，并进行缴费。这种“家庭绑定”政策是中国独有的政策创新，在任何其他国家还没有被发现过。在西部省份，基础养老金待遇完全由中央政府筹资，在中部省份筹资则一般由中央政府和地方政府分摊，东部富裕省份则由地方财政解决。处于工作年龄段的农村居民，需要缴满15年，并达到退休年龄，才有资格领取养老金。在缴费标准上，参保者可以从每年100元至2 000元的12个缴费档次中进行选择。此外，基层政府对参保人员的缴费进行补助，补助标准视各地区情况而定，一般来说富裕地区的缴费配比额会更高一些。以下从覆盖面、充足性和可持续性三个方面，来评估农村养老金制度的发展成效。

（一）参保覆盖面

虽然农村养老金制度是自愿参保性质的，但在实施的前几年就获得了快速推广。尤其是2010至2012年的3年期间，制度覆盖面迅速扩张（见图1）。到2014年年底，制度覆盖人口有4.77亿，达到农村人口的77%；其中60岁以上的养老金领取人员为1.33亿，缴费人口为3.44亿人。2012年城镇居民养老保险制度开始实施，此制度实施方式基本与“新农保”一致，主要覆盖城镇户籍中未参加职工养老保险制度的居民。2014年“新农保”与城镇居民养老保险进行了合并，称为城乡居民养老保险，到2018年末该制度覆盖面达到5.23亿城乡居民。从2012至2014年期间的历史数据看，在城乡居民养老保险中，城镇居民覆盖人数仅为2 000~3 000万，因此这项制度是一项以农村居民为主要覆盖群体的社保制度。在短短不足10年的期间内，中国农村养老金制度已基本实现了全体覆盖，这在全球也是一项了不起的成就。已有的研究表明，中国农村养老金的快速扩张与3个因素有关：一是非缴费型社会养老金的吸引力；二是政府提供的缴费配比激励；三是基层政府强有力的推进措施。