No.115-20201016:法国养老储备基金-中国社会科学院社会保障实验室

随着全球人口老龄化的加快，社会保障制度的财务可持续性问题受到各国的普遍重视，越来越多的国家建立起社保储备基金来应对支付高峰。公共养老储备基金（Public Pension Reserve Funds，PPRF），也称为“主权养老基金”Sovereign Pension Funds（SPFs），是政府利用公共资源或社保缴费余额建立的国家主权基金。从资金来源上，养老储备基金可划分为两大类：第一类是“非缴费型”主权养老基金，这类基金由政府直接建立、在管理上与社保制度自身相分离、融资渠道主要来自一般税收、或来自外汇储备、或来自某种专属的自然资源外汇收入的养老基金。例如，澳大利亚的“未来基金”（AFF）来源于预算盈余以及政府出售、转让国有公司的收入；挪威的“全球政府养老基金”（NGPF）来自于石油收入，而智利的养老储备基金（PRF）则来自于铜矿收入。这类基金的特点是十几年甚至几十年内无须支付，专门用于老龄化高峰时应对社保制度未来的支付压力。在我国，于2000年成立的“全国社会保障基金”（SSF）即属于此种类型的主权养老基金，至今已有20年的历史，资产规模已超2.2万亿元。第二类是指“缴费型”主权养老基金，即由政府或社保部门建立的支撑现收现付制的公共养老基金，其资金来源主要是参保者的缴费余额。例如在美国、加拿大、法国、日本、韩国等国家都有较大规模的社保储备基金。

2018年末，在OECD统计的17个具有公共养老储备基金的国家中，养老基金储备资产合计达到了6万亿美元，达到了整体GDP的14.2%。在这些国家，养老储备基金大都采取市场化的投资策略，由国家公共部门或单独建立的法人机构进行运营，投资进入全球资本市场，采取越来越主动的积极化投资，以增强社保制度的盈利性。

以下以法国养老储备基金为典型案例，说明国际上公共养老储备基金的投资运营特点。

法国是欧洲国家中较早建立社保制度的国家之一，其现收现付的公共养老金制度覆盖国家公务人员、私人企业以及农业产业等部门的工人。自20世纪末以来，随着人口老龄化问题越来越严峻，养老金支付压力越来越大。根据法国国内预测，养老金制度的资金支付缺口将会在2020至2050年之间大规模出现。为应对这段时间内的资金短缺，1999年法国政府决定成立一支养老储备基金（Fonds de Reserve pour les Retraites，以下简称FRR），目标是在2020年前预先积累起一笔资产，使其逐步增值，届时满足私营部门养老金计划支出的需要。根据法国政府的设想，设立养老储备基金的主要目的，是通过储备的积累增加收益，弥补现收现付制度下所缴养老金的不足，使得在较长时期内养老金缴费率的变化相对平稳，减弱经济周期的不规则性对财政平衡的影响。因此，养老储备基金扮演的是“平滑机制”角色。作为一项过渡措施，它不会替代对现有退休保障制度的改革计划，而是为改革逐步实施奠定基础。

2001年7月，FRR被改造成为一个独立的运行实体，它的法律地位是一个国家主权享有、政府管理的独立机构，接受法国社会保障部、经济预算部的双重管理。根据当时的计划，在2020年前该基金作为一个信托管理基金，不得用于养老金支出，之后该基金开始向参加特定养老保障制度的退休者支取，将于2040年停止运行。总体上看，FRR主要有两方面筹资渠道：一是暂时性的超额缴费，即要求实际缴费率高于平衡现收现付体系所必需的缴费率，从而使计划产生部分资金收支赢余；二是外部分配资金，来自养老金体系外的筹集资金。

最初，FRR的注入资金主要来自四个方面：

一是税率为2%的社会税，该税收征自房产和资本收益;

二是法国“国家老年基金”的赢余(Caisse Nationale d’Assurance Vieillesse – CNAV);

三是变卖部分国有资产的收入，包括来自储蓄银行（Caisse d’épargne units）的拨入资金以及出售移动电话经营许可证（UMTS）证的收入，等等;

四是社会赠与和基金收益。

在治理结构上，FRR是一支国家拥有、政府管理运作的独立基金，基金金融信息要定期面向社会公众进行披露，工会、参保人以及立法者都要加入到FRR的管理过程中。法国参、众两院、预算部、社会保障部是FRR的政府监管部门。“监管委员会”和“执行委员会”是基金运营管理的两主主要部门。“监管委员会（The Supervisory Board）”负责监管基金的投资政策，监管基金的投资管理状况，其成员由20人组成，包括参议员、工会代表、雇主协会代表、相关资深人士以及国会、国家预算部和社会保障部等部门的代表。基金“执行委员会（The Executive Board）”是基金管理的执行机构，它执行基金的基本投资政策方针，定期向“监管委员会”报告基金的管理情况，尤其是陈述基金在社会环境和责任投资领域中的投资政策。执行委员会由三名成员组成，主席由法国信托储蓄银行的首席执行官担任。2003年7月，FRR还在内部成立了“管理人选择委员会”，帮助“执行委员会”完成选择基金管理公司的任务。国家信托局（Caisse des dépôts et consignations，CDC）是FRR基金资产的托管机构，它负责基金资产的管理工作，例如基金每天的现金流动管理、资产托管服等方面活动。为防范投资、管理方面的风险，FRR还建立了内部的“风险委员会”，该委员会每月都要开会，制定FRR的风险管理政策、管理和衡量风险、分析其发生概率。