这期刊发的《工作论文》是由郑秉文、梁馨月联合撰写的《长期护理保险筹资制度存在的问题与优化对策——以10个试点城市的数据为例》，该文已刊登于《行政管理改革》2025年第10期，第36-47页。如引用，需征得本实验室（世界社保研究中心）或作者本人的同意——编者。

长期护理保险筹资制度存在的问题与优化对策

——以10个试点城市的数据为例

郑秉文

中国社会科学院长城学者

中国社会科学院世界社保研究中心主任

梁馨月

山东省医疗保险事业中心经济师

【摘要】通过对长期护理保险10个试点城市筹资制度的深入调研和政策文本的系统梳理，在肯定其主要成效的基础上，对其筹资制度运行现状进行全面分析。10个试点城市在筹资标准、筹资结构、筹资渠道、保障范围、动态筹资调整机制等方面存在严重的碎片化和不均衡现象，对医保基金和财政补助的依赖度过高，个人和单位筹资责任基本缺失。为降低试错成本和沉没成本，建议尽快公布全国统一的顶层制度设计，形成统一的规范性文件，并在过渡期为地方保留一定的自主调节空间。同时，优化责任共担机制，实行按比例筹资，构建动态筹资调整机制。

【关键词】长期护理保险试点；长期护理保险筹资；医保基金管理；社会保险；人口老龄化

引言

党的二十届三中全会明确指出：“加快建立长期护理保险制度”。长期护理保险是我国积极应对人口老龄化的一项重要制度安排。我国于2001年步入人口老龄化社会，2021年进入深度老龄化社会，2032年将迈入超级老龄化社会，届时，60岁及以上老年人口数量将达3.94亿人，是2001年的3倍。老年人口是失能风险的高发群体，随着人口老龄化程度的不断加深，失能老人的数量将倍增，这将不可避免地加重家庭和社会的老年抚养与照护负担。同时，人口老龄化和少子化现象的叠加，将导致家庭规模日益小型化，家庭内部的失能照护能力也将逐渐减弱。

为积极应对人口老龄化，2016年和2020年人力资源和社会保障部与国家医保局先后两批开展长期护理保险试点，全国有49个城市参加了长期护理保险试点。本文搜集全国10个试点城市的长期护理保险筹资政策文本，从筹资标准、筹资结构、筹资渠道、保障范围、动态筹资调整机制等五个方面分析试点城市筹资制度的现状，总结试点城市长期护理保险筹资制度的成效，揭示筹资制度存在的问题及其成因，提出优化长期护理保险筹资制度的政策建议，旨在为长期护理保险推向全国和建立统一制度提供有益参考。

一、长期护理保险试点的筹资制度现状

根据2016年印发的《人力资源社会保障部办公厅关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》（人社发〔2016〕80号）（以下简称“80号指导意见”）和2020年印发的《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》（医保发〔2020〕37号）（以下简称“37号指导意见”）规定的筹资政策的基本原则，各试点城市制定了相应的筹资制度，其共性特征是对医保基金的依赖性和地区间的差异性较为明显，同时也显示出各地对长期护理保险多元化筹资渠道的积极探索和制度创新。

（一）长期护理保险试点筹资政策的主要规定与特征

80号指导意见首次明确了长期护理保险筹资制度的基本原则：一是筹资标准“按照以收定支、收支平衡、略有结余的原则合理确定”；二是筹资机制坚持互助共济、责任共担的“多渠道筹资”；三是筹资渠道“可通过优化职工医保统账结构、划转职工医保统筹基金结余、调剂职工医保费率等途径筹集资金”。四是“建立与经济社会发展和保障水平相适应的动态筹资机制”。

37号指导意见在坚持筹资原则、筹资机制、筹资渠道不变的基础上进一步指出：一是关于筹资规模，提出“科学测算基本护理服务相应的资金需求，合理确定本统筹地区年度筹资总额”的要求，明确筹资规模与保障范围要相互适配；二是关于筹资责任，明确要求“筹资以单位和个人缴费为主，单位和个人缴费原则上按同比例共担”；三是关于筹资方式，在“起步阶段可从其缴纳的职工基本医疗保险费中划出，不增加单位负担”，个人缴费部分可由“职工基本医疗保险个人账户代扣代缴”。

概而言之，两个《指导意见》（见表1）对长期护理保险筹资政策的基本原则提出了总体要求，但对筹资框架、保障范围、动态调整机制等制度落地的关键环节没有做出具体规定。随着试点城市的增加，长期护理保险筹资制度日趋丰富，各地政策碎片化现象日趋明显，且正在形成路径依赖，为全国统一制度带来挑战。

表1  长期护理保险试点筹资政策的主要规定

资料来源：作者根据80号指导意见和37号指导意见的相关内容制作。

（二）长期护理保险在10个试点城市的筹资制度现状

本文梳理出2023年度10个试点城市职工长期护理保险、居民长期护理保险筹资政策文本内容，将筹资标准、筹资结构、筹资渠道、保障范围及动态筹资调整机制这五要素汇总形成《10个试点城市职工长期护理保险筹资制度基本情况》（表2）和《10个试点城市居民长期护理保险筹资制度基本情况》（表3），力图展现试点城市长期护理保险筹资制度的现状与差异。

表2  10个试点城市职工长期护理保险筹资制度基本情况

资料来源：作者根据相关城市医疗保障局及人力资源和社会保障局官网文件整理。其中，A市2012年建立职工制度。B市2014年建立职工制度。C市、D市2015年建立职工制度。E市2017年建立职工制度。F市、G市、H市、I市2018年建立职工制度。J市2019年建立职工制度。

表3  10个试点城市居民长期护理保险筹资制度基本情况

资料来源：作者根据相关试点城市医疗保障局及人力资源和社会保障局官网文件整理。其中，A市2012年建立居民制度。B市2018年建立居民制度。H市2019年建立居民制度。C市2020年建立居民制度。G市2021年建立居民制度。J市、E市、I市2023年建立居民制度。截至2023年末F市、D市暂未建立居民制度。

长期护理保险试点城市的筹资制度显示出如下特征：职工制度与居民制度二元分立，对医保制度的“路径依赖”较为显著；筹资结构中医保基金和财政补助的占比很高，显示出对医保制度和各级财政的依赖性十分明显；单位缴费和个人缴费的占比很小，且职工制度的个人缴费以医保个人账户的支付为主；定额筹资与比例筹资两个模式并存，但以定额筹资为主；待遇水平参差不齐，但以“保基本”为主，保障对象以重度失能人员为主；动态调整机制基本缺位，风险预警和精算调整机制有待健全。

长期护理保险筹资制度的上述特征说明：长期护理保险作为一个独立的社会保险项目在短期内难以完全独立运行，并为医保基金带来一定的财务负担；职工制度与居民制度的分立模式在短期内难以彻底消除，城乡二元结构依然十分显著；城市和地区间筹资标准和筹资水平差异较大，区域发展失衡趋势短期内难以解决。

（三）长期护理保险试点筹资政策取得的主要成效

试点九年来，长期护理保险在筹资制度探索与建设方面取得了积极成效，积累了一定的经验，为长期护理保险推向全国积累了宝贵经验。10个试点城市的筹资政策文本显示，他们一方面遵循80号指导意见和37号指导意见确定的基本筹资原则，另一方面根据各地实际情况，因地制宜，保留了一定的筹资自主权，建立了各具特色的筹资渠道多元化的基本格局。

其一，在顶层设计的框架下积极探索，勇于实践。经过九年的实践，试点城市各自建立的筹资制度为长期护理保险稳健运行打下了经济基础。在80号指导意见和37号指导意见的基础上，各试点省份和城市陆续出台了政策文件，纷纷建立起符合当地经济发展水平与实际情况的筹资制度，既保留了地方政府因地制宜的筹资自主权，又在国家规划的总体要求下勇于创新实践，不同经济基础条件的试点城市实施了各具特色的不同做法，为全国实施长期护理保险制度拓展了改革思路。

其二，探索多元化筹资渠道，实现多项突破。部分试点城市创新建立了包括“医保基金划转+财政补助+个人缴费+单位缴费+福彩公益金及社会捐赠”在内的多元筹资渠道。例如，在10个试点城市中有四个城市将福彩公益金纳入长期护理保险筹资范围，一定程度上减轻了财政补助压力。再如，A市将个人缴费与医保个人账户绑定，通过自动划扣机制实现了个人缴费责任。D市率先引入用人单位参保缴费责任，等等。