No.203-20250729：养老金“二十年连涨”激励相容机制的考察与思考-中国社会科学院社会保障实验室

内容提要：党的十八大以来，中央多次强调健全基本养老保险参保缴费激励约束机制，建立合理的待遇调整机制。本文重点研究城镇企业职工养老金待遇调整激励相容机制的发展历程、阶段特征、存在问题与改革方向。通过对20年调待政策的梳理，将激励相容机制发展分为初创、完善、成熟三个阶段；基于调待指标设计激励性权重评估模型，测算出4个年份中31个省级行政区的激励性权重。研究表明：各地激励性指标权重平均值由35%增至59%，激励相容机制的完善主要得益于各地基本养老金水平挂钩调整权重的不断增长，但因全国激励性指标权重已较高，继续完善激励相容机制面临挑战。为贯彻落实延迟退休政策，本文提出用足激励性权重指标、均等化指标要锚定“保基本”、设置激励性指标指导性参数区间以及提升制度透明度等政策建议，以不断完善养老金待遇调整激励相容机制。

关键词：养老保险制度待遇调整机制激励相容机制可持续性延迟法定退休年龄

一、引言

党的二十届三中全会《决定》明确提出：“健全基本养老、基本医疗保险筹资和待遇合理调整机制”。完善基本养老保险制度待遇调整机制始终是我国社会保障制度建设中的一项重要任务。养老金待遇实行年度调整（以下简称“调待”）是发达国家的通行做法，旨在保持与社会平均工资同步调整、应对通货膨胀和减少退休人员退休收入的波动。在我国社会保障制度转轨、经济转型、人口老龄化等社会经济变迁过程中，对刚建立起调待机制的年轻的养老金制度来说还承担起了“保基本”“促公平”“可持续”等多重目标。自2005年建立调待机制以来，我国城镇企业职工基本养老保险（以下简称“养老保险”）已顺利实现20年养老金连续上调，企业职工基本养老金从2004年的月均647元提高到2024年的3473元。在“二十年连涨”过程中，随着通货膨胀率和人口老龄化的变化，国家不断改革调待机制，力图在“保基本”“促公平”“可持续”几个目标之间取得相对平衡，从趋势上来看，国家逐步强化调待政策的激励约束机制，待遇调整因子的优先排序日益明确，愈加倾向于“可持续”目标。同时，随着2025年全国实施渐进式弹性延迟法定退休年龄，“可持续”这一政策目标在养老保险制度中的重要性更为突出，在延迟退休的大背景下，调待政策如何继续改革，将对养老保险制度“可持续”目标产生重要影响。

本文基于目前延迟退休大背景下，在四个年份较为完整的可获数据的分析基础上，对我国调待机制的政策演进和改革历程进行历史考察，对政策走向和趋势做出归纳总结，对调待政策的公式和方法进行评估，并通过对具体指标的分解与测算提出改革建议，探讨养老保险制度如何在实现“保基本”“促公平”的前提下更好的实现“可持续”目标。

本文可能的边际贡献主要有几点：一是在分析方法上，运用宏观和中观双维的分析方法，定量与定性相结合，旨在契合我国“中央统筹指导、地方自主制定”的调待政策特征，以全景式展现制度变迁轨迹。二是在评估模型上，依据调待政策的核心指标属性，创新构建权重分析模型，通过标准化评估框架实现跨区域、跨年度政策激励导向的量化比较。三是在政策建议上，基于实证研究结果提出政策优化路径，包括用足激励性权重指标、均等化指标锚定“保基本”、根据各地基金余额支付月数设置激励性指标指导性参数区间等具体措施建议，为破解养老保险制度可持续发展难题提供参考。

二、文献综述

（一）调待政策的激励性评估

现有文献对调待政策效果进行了诸多定性讨论，认为科学合理的调待机制设计既要考虑社会公平，又要兼顾制度效率；既要保障退休者基本生活实现社会公平，还要强调制度的可持续性，提升制度效率（吕志勇，2010；刘桂莲，2021）。就保障水平而言，现行的调待政策虽然能保障基本养老金的绝对待遇（谭中和，2014），但不能保证相对待遇的稳定性，低收入退休者仍面临无法维持基本生活水平的风险（邱玉慧等，2014；刘苓玲和任斌，2015）。就缴费激励性而言，行政命令式的养老金待遇调整随意性较强，缺少清晰可预见的标准（田青和张水辉，2009），养老金待遇增长率超过平均工资增长率，出现早退休参保者养老金水平高于晚退休参保者的倒挂情况（杨俊，2020），且个人账户养老金连同统筹养老金一起以较高比例进行调整，使得养老金调整与缴费情况的关联性被弱化，削弱了制度内在的激励效应（何文炯等，2012；阳义南和申曙光，2012）。调整指数设计不科学，导致养老金增长幅度越高对应的边际隐含税率较大，对制度的长期财务稳定性产生负面影响（古钺，2016；汪润泉和王永念，2022）。此外，养老金待遇调整存在明显的地区差异，例如，2002—2015年各省调待政策差异性较大，偏好采用效率性指标的省份更多（赵欣彤和杨燕绥，2017）。再如，各省份在激励机制的权重设计方面差异明显（袁中美，2018）。

（二）调待政策激励机制的构建

调待机制涉及促进代内和代际的公平性问题，也涉及制度的可持续性发展，在经济增长、人口结构、缴费率等条件已经发生重大变化的情况下，完善“激励相容”机制愈发迫切。调待机制应按照缴费与待遇匹配的基本原则，鼓励参保者长缴、多缴，确保制度的充足性与可持续性（房连泉，2018；肖严华和左学金，2024）。政府需要考虑经济增长率、人口老龄化速度、生育率等因素，将调待比例维持在一个适度区间，才能实现社会公平和财务平衡的兼顾（段迎君和池振合，2017；范维强等，2019）。养老金待遇调整应采取指数化的调整方式，与延退政策、预期寿命等多重因素关联，达到提高养老金待遇水平与保持制度收支平衡的帕累托改进（穆怀中等，2021）。对此，应取消行政命令式的养老金调整方式，构建科学的待遇调整精算公式（丁建定和郭林，2011），强化缴费年限在调整机制中的作用，建立以退休年龄、缴费基数和缴费年限为主要影响因素的调整机制（仙蜜花和薛惠元，2015）。此外，根据制度偿付能力的动态变化对养老金进行灵活调整，也是提升养老保障能力与偿付能力的有效途径（张勇，2019）。有学者从消费和共享视角，设计了涵盖激励调整、物价调整、省内共享、全国共享四部分的综合性养老金调整方案，强化缴费与待遇的内在联系，以期保障退休职工购买力不下降，并合理分享本省及全国经济发展成果（张松彪，2020）。

（三）对文献综述的简要评述

梳理现有文献发现：第一，从研究方法看，调待政策激励相容机制相关研究多侧重定性分析，定量研究较匮乏；第二，从研究内容看，现有研究注重宏观层面中央调待政策的激励性设计与导向，缺乏中观层面地方政府调待政策落实激励相容情况的深入分析；第三，从研究主线看，调待政策“激励相容”机制专题性、系统性研究存在拓展空间，尤其在我国调待政策“激励相容”机制发展的历史脉络、阶段特征、激励程度和效果等问题上，缺乏学理讨论和回应。鉴于此，本文采用定量与定性相结合的方法，运用权重分析法与政策文本分析，研究中央调待政策激励相容的政策变迁以及地方调待政策激励相容机制建设成效......