No.204-20250730：“参加强度-受托集中度”框架下企业年金组织管理-中国社会科学院社会保障实验室

摘要：企业年金经过二十年的发展取得了显著成就，但是因覆盖面狭窄而饱受诟病。为了解决这个顽疾，提出“参加强度-受托集中度”理论分析框架，其“灵感”来自半个世纪以来国际上出现的三次养老金革命。在这三次养老金革命中，养老金组织管理形式发生了深刻变革，对推动DC型信托养老金扩大覆盖面作出了重要贡献，受到国际业界赞誉。将国际养老金改革主要措施归纳为引入自动加入机制和建立平台受托模式，据此提出的“参加强度-受托集中度”理论分析框架，既是对主要发达国家养老金组织管理形式改革前沿的总结，也是衡量养老金改革力度和运用FinTech深度的一个参照；既适用于第二支柱企业年金制度，也适用于第三支柱个人养老金制度；不仅可描述各类养老金计划的静态分布，还可分析各国养老金改革的动态趋势，同时也能洞察中国企业年金组织管理形式存在的问题及其导致覆盖面狭窄的原因。根据这个理论分析框架，以有效市场和有为政府推动企业年金覆盖面的扩大，为“十五五”规划期间完善多层次多支柱养老金体系提出改革建议。

关键词：企业年金；自动加入机制；受托模式选择；多支柱养老金；政府与市场关系

一、引言

2004年施行的《企业年金试行办法》（20号令）和《企业年金基金管理试行办法》（23号令）（以下简称“2004年两个部令”）标志着中国企业年金制度的正式诞生。经过二十年的发展，中国企业年金制度框架逐渐完善，管理经验日趋丰富，参加人数逐年增加，基金规模不断壮大，投资收益较为理想，已取得了一些突破性的成就。在回顾企业年金二十年的发展历程时，我们还需对其存在的问题进行反思。

二十年来，研究企业年金的文献越来越多，其中，企业年金参与率偏低成为学界关注的一个焦点，进入“新常态”以来其发展尤为缓慢。例如，2023年中国职工基本养老保险参保人数为37925万，而企业年金参加人数为3144万人，剔除参加自动加入职业年金的6000万机关事业单位人员之后，参加自愿性企业年金的人数仅为城镇企业职工人数的10%。

众多学者从不同角度思考和解析制约企业年金覆盖范围的因素，包括基本养老保险缴费过高、税收优惠制度有待完善、主体制约因素和制度制约因素、劳动力市场环境和资本市场环境等。这些外部因素固然重要，但是制约企业年金发展的内在因素更值得深入研究，其中一个主要内在因素就是企业年金的组织管理形式。

企业年金是在政府政策支持下雇主发起和资助的养老金计划，其主要目的是将职工年轻时的缴费流转为年老时的退休收入流，管理过程涉及参保缴费、投资管理和待遇领取等阶段。企业年金的组织管理形式是为了实现从缴费流向退休收入流转换的目的，在参保缴费、投资管理和待遇发放等环节，企业年金计划各方当事人（政府、企业和个人以及受托人、账户管理人、投资管理人和托管人）对企业年金各项管理权限采取的不同分配形式。在企业年金参保阶段，涉及的主要管理权限是参加企业年金的强制程度，即政府立法要求个人/企业参加养老金计划的程度，这体现了政府介入参保决策的程度。在投资管理和待遇发放阶段，涉及的主要管理权限是受托管理模式的选择问题，即在现有法规制度下企业年金举办者（委托人）需要决定将养老基金的管理权和相关事务委托给哪些类型的受托人，这体现了政府介入具体管理活动的程度。可见，企业年金组织管理形式主要涉及参加强度和受托模式两个方面。据此，本文构建了“参加强度-受托集中度”的理论分析框架，以更好地解释企业年金组织形式的变迁及其对覆盖率的影响。

覆盖率低是企业年金组织管理形式缺乏竞争力或者合法性的表现。这种竞争力体现在以下两个层面：一是和现收现付制相比，企业年金是否具有竞争力，即积累的养老金资产是否安全，是否能够获得比现收现付制更佳的回报率，更好地匹配参保人的风险偏好；二是和其他各类积累制养老金计划甚至财富积累计划相比，企业年金是否具有竞争力，即在风险-收益给定的情况下能否让更多的人受益，实现更低的运营成本。因此，企业年金组织管理形式的竞争力问题可以细分为以下四个维度：一是如何确保年金基金的本金安全，即避免被挪用、占用和滥用；二是如何确定合理的投资目标和投资策略，即实现投资目标与参保者风险承受能力相匹配；三是如何让更多的劳动者受益于企业年金计划，即提高参保率；四是在给定投资收益-风险组合的情况下，如何实现企业年金计划低成本运营，即降低运营成本（如图1所示）。

企业年金组织管理形式的上述四个维度实际上是为企业年金组织管理形式所设定的四个制度目标。因此，企业年金组织管理形式的核心竞争力是在保障养老基金资产安全的前提下，尽可能向更多的人群提供投资收益及与风险承受能力相匹配的低成本企业年金计划。只有解决了组织管理形式的竞争力问题，企业年金计划才能被进一步推广普及，才能够和现收现付制养老金计划并驾齐驱，促进多层次养老保险制度均衡发展，更好地应对人口老龄化危机。

为了探寻企业年金有效的组织管理形式，提高企业年金制度竞争力，很多国家在不同层面开展了多样的改革探索。其中，有些改革打破了旧有的理论认知，有效地解决了养老金制度面临的关键难题，在世界范围内产生了广泛的影响力，成为其他国家借鉴学习的榜样，学术界把这些改革称之为养老金革命。“养老金革命”一词不是为了增强说服力和吸引注意力的修辞技巧，而是指养老金组织管理形式在上述四个维度上发生了重大而影响深远的变化。

美国管理学大师彼得·德鲁克在1976年提出的养老金革命主要包含三个方面的内容：一是美国企业年金普遍采取信托制度，实现了养老基金资产的独立性，摆脱了工会等利益集团对养老基金的控制以及可能的滥用；二是美国企业年金广泛投资于美国股票市场，即投资于美国的生产性资产，使得养老基金受益人能够分享美国经济增长的成果；三是美国工人阶级通过养老基金投资企业股票，实现了对企业所有权的控制，通过养老基金使得“生产资料的所有权”在没有实现“国有化”的前提下实现了“社会化”，这一点和高登·克拉克的养老金资本主义理论有着异曲同工之妙。从组织管理的视角来看，德鲁克养老金革命所提及的信托制养老金能够实现上述四个目标中的前两个，即确保资产安全和获得合适的投资收益，但还没有完全实现广覆盖和低成本的目标，因此我们称其为第一代养老金革命。

自德鲁克以来，养老金组织管理形式主要发生了三次革命，分别是智利1981年实施个人账户养老金改革的AFP革命，美国2006年采纳自动加入机制的PPA革命和英国2012年建立国家职业储蓄信托计划的NEST革命。虽然这三次养老金革命分别发生在不同国家、跨越了二三十年、改革背景和改革内容也并不完全相同，但这三次养老金革命的共同点是从不同层面和角度解决了积累制养老金计划的竞争力问题，特别是实现了德鲁克革命之后广覆盖和低成本的目标，因此我们称其为第二代养老金革命。养老金革命意味着范式的转移，这种转移主要发生在两个层面：一是参加强度的变化，二是受托集中度的变化。因此，本文构建的“参加强度-受托集中度”理论分析框架，可以清晰地揭示第二代养老金革命的核心特征——从“参加强度-受托集中度”两个层面重塑了政府与市场的关系。第二代养老金革命恰恰突破了人们对政府与市场关系的旧有认知，找寻到了政府与市场之间新的有效边界，其根本目的是扩大养老金覆盖范围、提高运行效率和降低成本。

围绕企业年金组织管理形式变迁及其对覆盖面影响这个主题，本文可能的边际贡献体现在以下三个方面。第一，本文提出了“参加强度-受托集中度”理论分析框架。该分析框架既是对主要发达国家养老金组织管理形式改革前沿的总结，也是衡量改革力度和深度的一个标尺，同时适用于二、三支柱养老金改革。第二，本文总结了第二代三次养老金革命的主要内容及其核心特征。三次革命的主要内容是完善养老金的组织管理形式，实质是优化有效市场和有为政府的作用，主要措施是在“参加强度”上引入了自动加入机制，在“受托集中度”上建立了平台受托模式。第三，根据本文构建的“参加强度-受托集中度”理论分析框架，在分析中国企业年金制度发展历史的基础上，笔者对中国养老金体系有针对性地提出五项改革选项，为制订“十五五”规划中关于多层次养老保障制度改革思路提供理论准备。