No.205-20250801：养老金融新增长点：养老保险第二、三支柱融合-中国社会科学院社会保障实验室

党的二十届三中全会指出：“加快发展多层次多支柱养老保险体系，扩大年金制度覆盖范围，推行个人养老金制度。”为落实党的二十届三中全会精神和中央金融工作会议提出的做好金融五篇大文章的部署，2024年12月，中国人民银行等九部门联合印发的《关于金融支持中国式养老事业服务银发经济高质量发展的指导意见》进一步指出：“推动企业年金提质扩面，鼓励各类有条件、有意愿的企业建立企业年金。在全国全面实施个人养老金制度，逐步丰富个人养老金账户可投资品类”，“发展养老金融是促进中国特色金融和养老事业高质量发展良性循环的关键着力点”。

在2024年的岁尾，个人养老金制度于12月15日在全国实施。刚刚过去的2024年也是企业年金成立二十周年的“大日子”。二十年前的2004年，原劳动和社会保障部正式发布第20号令《企业年金试行办法》和第23号令（会同原银监会、证监会、保监会）《企业年金基金管理试行办法》（下简称“两个试行办法”），标志着中国多层次多支柱养老保险体系的第二支柱企业补充养老保险制度正式建立。虽然企业年金取得的成就有目共睹，但是，其“知名度”和影响力远不及只在36城落地才两年的个人养老金，甚至还常常被诟病为“富人俱乐部”。

在覆盖范围上，个人养老金的参加人数超过7000万人，而企业年金只及其一半，截至2024年第三季度，仅有15.5万个企业和3219万职工建立了企业年金。但在投资收益率上，个人养老金两年来表现欠佳，相当一部分参加人的账户资产跌破净值，而企业年金自成立以来年均投资收益率却达6.26%。在缴存规模上，个人养老金两年来只有几百亿元，而企业年金一年就超过千亿元，甚至数千亿元（固然有缴费率差异性的因素，个人养老金延续的是2018年个税递延型商业养老保险规定的按工资薪金的6%进行缴存，而企业年金则是9%）。

我们知道，作为第三支柱的个人养老金和作为第二支柱的企业年金在功能定位上同为补充养老保险，在加入方式上同为自愿性加入，在待遇计发方式上同为DC型（缴费确定型），在筹资方式上同为完全积累制，在财产权法律定义上同为个人私产并可以继承，两个支柱的制度属性存在如此之多的共同点，但他们之间的市场表现却各有所长，各有所短。在第三支柱推向全国之际，决策部门对其制度进行了诸多优化，在未来改革中两个支柱之间是否可以取长补短、互助互鉴、相得益彰、融合发展？国际上两个支柱的发展趋势对我国有什么启发？

二、个人养老金制度在36个先行城市的“尴尬”表现

自2022年11月个人养老金制度在36个城市先行落地以来，制度运行平稳，覆盖人数稳步增加，覆盖率达22.6%，超出预期，甚至超出很多建立第三支柱国家长达几十年的覆盖率水平。但是，个人养老金在36城面临的挑战也是非常严峻的，其主要表现是“四少”：在开户人数中实际缴存人数很少；在缴存人数中缴存金额太少；在缴存资金中有实际投资行为的较少；在实际投资中选择投资权益类产品的资金占比就更少。

我国个人养老金36先行城市出现“四少”的主要原因是资本市场波动较大，投资收益率没有达到预期，甚至成为负激励，绝大多数权益类产品跌破净值，导致账户资产出现浮亏，参加人积极性受损。如果“四少”的怠惰性长期没有改变，将来账户持有人退休时的替代率就可能低到忽略不计、十分尴尬的境地，即第三支柱个人养老金形同虚设，多支柱养老金有名无实。

自2023年7月中央政治局会议以来，中央多次提出活跃资本市场，提振投资者信心，并提出做好养老金融等五篇大文章，各相关主管行政部门出台一系列政策。与此同时，为提高投资收益率和扩大覆盖率，主管部门经过多次论证和多方协调，终于在12月印发了《关于全面实施个人养老金制度的通知》，并对个人养老金进行了三方面的制度优化。

一是为提高制度的收益性，在投资环节增加了产品供给种类。在原有规定的四种金融产品的基础上，将可投产品范围扩大到国债、特定养老储蓄和指数基金，旨在“对冲”市场波动带来的投资收益的压力，此举成为此次改革中的最大亮点，备受业界瞩目。二是为增强制度的便捷性，在销售环节完善了流程服务项目。为方便参加人，在服务项目上有增有减，一方面取消了线上购买产品时的“双录”（录音录像）规定，另一方面增加了探索开展默认投资服务和鼓励银行销售全类型产品的服务项目。三是为增加制度的激励性，在领取环节降低了资格条件门槛。在传统的“到龄”、丧失劳动能力和出国定居这三个传统领取条件基础上，又增加了患重大疾病、失业和处于领取低保状态等三种领取情景，在领取方式上除原来规定的按月领取，还增加了可以分次或一次性领取的方式。

三、企业年金运行二十年来的“长短”之辩

二十年来，企业年金的发展在几个方面取得了长足进步，年金市场生态体系基本形成并日益成熟，基金安全性和透明性较好。在信托制的基本制度架构下，企业年金“四个市场主体”在设置资格兼任限制的条件下能够相互配合、相互制衡、相互竞争，较好实现了信息流、资金流的风险控制和隔离，监管治理体系运转有效，欧美发达国家建立企业养老金计划初期曾出现过的“养老金丑闻”在中国决然没有出现，这不得不说是一个奇迹。

需要特别指出的是，企业年金投资收益率受到广泛赞誉，这是企业年金的最大亮点。2007年至2023年，企业年金基金年均6.26%的投资收益率不仅超过了同期CPI涨幅，也高于长期定期存款平均利率，其中，2014年、2015年和2020年三个年份超过9%，历年累计收益率达180.7%，2012年以来累计投资收益超过7000亿元。2007年以来，除2008年、2011年和2022年出现负收益外，其他年份均获得正收益，甚至在国内股市波动和国际股市震荡的环境下仍取得了1.21%的正收益。从二十年投资收益率的表现来看，在目前国内金融市场条件下，建立企业年金无疑是职工实现资产保值增值的最好方式之一。

虽然企业年金取得了显著成就，但其参与人数和参与企业的覆盖范围狭小的瓶颈始终没有根本性突破，多年来，这个问题始终是企业年金的行政主管部门、相关金融机构和专业媒体十分关注的一个焦点，越来越多的学者和专业人士对此提出质疑和改革建议，尤其是，这个问题已成为近几年来中共中央和国务院印发的相关重要文件中多次提到和指出的一个重要改革领域。

四、国外养老金第二和第三两个支柱趋同融合的三个特征

多数发达国家第二支柱企业补充养老保险诞生于第一次世界大战之前，少数国家的第二支柱诞生于第二世界大战前后，而绝大多数国家第三支柱的建立和拓展发生在1994年世界银行出版《防止老龄危机》以后。三十年来，“后来居上”的第三支柱的制度设计在很多国家出现了与第二支柱相互融合发展的迹象，归纳起来，主要有三个特征。

一是第三支柱与第二支柱之间的边界日趋模糊，呈现出某种趋同融合的迹象。例如，新西兰建立的第三支柱规定雇主须对其职工建立的KiwiSaver账户进行配比缴费，最低默认费率为3%，最高为10%；波兰建立了四个版本的第三支柱个人养老金计划供大众选择，它们的制度设计与第二支柱之间的界限非常模糊，其中的“职工养老金计划”（PPE）规定，雇主是该计划的责任主体，且雇主须承担基本缴费，缴费率为雇员工资总额的3.5%至7%，而“职工资本计划”（PPK）规定的雇主配比缴费率为1.5%，国家提供的配比缴费为250兹罗提；在瑞士，没有条件参加第二支柱的个人在建立第三支柱3a时可以享受更高的缴费税优额度，即可“使用”本来属于第二支柱的个人税优额度；美国IRA和英国存托养老金计划与其第二支柱均建有资金转移通道，账户持有人在劳动力市场流动时在一定条件下可以相互转移资金。

二是第三支柱采取与第二支柱相同的“自动加入”方式，且他们采用共同的平台受托模式。例如，自美国2006年立法鼓励包括401（k）在内的第二支柱采取自动加入模式以来，自动加入的人数越来越多，范围越来越大，由此波及到第三支柱IRA，据最新的统计，目前已有17个州创建了“自动IRA”计划。新西兰第三支柱KiwiSaver实行自动加入机制，覆盖率接近100%。英国的第二支柱“职场养老金”有若干种DB与DC型计划种类，采取的是自动加入模式，第三支柱有两种即“存托养老金”和“自我投资个人养老金”（SIPP），虽然采取的是自愿加入方式，但第二、第三支柱的受托人统一为“国家雇员储蓄信托”网络大平台（NEST），且NEST成为他们共同的“加入接口”。

三是第三支柱模仿第二支柱的制度设计特征，出现多种互学互鉴、彼此渗透的现象。例如，法国鼓励企业为其职工建立的第三支柱PER提供各种方便，甚至可建立“集体PER”；英国和新西兰的第三支柱可以像第二支柱那样允许参加人为其家庭成员建立第三支柱；英国、美国、加拿大等国家的第三支柱像第二支柱那样，允许参加人在多家金融机构开立多个资金账户；比利时的第三支柱允许没有收入来源的家庭成员在缴费时在有收入来源的家庭成员的收入中抵扣个税；加拿大允许开设EET和TEE型两种个人养老金账户并允许其资金在两种账户之间互转；德国和澳大利亚对低收入阶层建立的第三支柱提供一定的财政补贴，新西兰对所有参加人提供50%的配比缴费，以此来“模仿”和“替代”第二支柱的雇主配比缴费。