这期刊发的《工作论文》是由刘桂莲撰写的《多样性、激励性与灵活性：英国个人养老金制度的实践经验与启示》，如引用，需征得本实验室（世界社保研究中心）或作者本人的同意——编者。

多样性、激励性与灵活性：英国个人养老金制度的

实践经验与启示

刘桂莲

首都师范大学管理学院

摘要:个人养老金制度是满足国民多元化养老需求、增强个人责任和养老财富储备的重要制度安排。文章基于英国个人养老金制度运行实践，发现个人养老金的发展与三支柱养老金体系协同优化、精细化的税收优惠政策、灵活的账户管理等因素密切相关，在扩大制度覆盖面和增加退休收入保障方面取得了可喜成效，但也面临低收入人群参与积极性不高、个人非理性投资决策带来投资风险和年金产品复杂削弱成员货比三家信心等实践困境。英国个人养老金的发展实践给中国个人养老金制度带来启示：一是增强不同养老金支柱之间的联动衔接；二是优化制度弹性设计，提高制度吸引力；三是建立精细化的税收优惠政策增强激励性；四是简化养老金产品选择，缓解个人选择压力。

关键词:个人养老金 税收优惠 收入提取 存托养老金 自我投资个人养老金

一、引 言

伴随着人口老龄化程度的不断加深和多元化就业形态的涌现，如何提高国民养老储蓄成为各国普遍关注的重点。中国已初步建立起以公共养老金为主导、企业或职业养老金和个人养老金制度为补充的养老金体系。然而，中国养老金体系依然面临发展不平衡的问题，尤其是个人养老金制度处于起步阶段。党的“十四五”规划纲要明确提出 “规范发展第三支柱养老保险”。2022年11月，人力资源和社会保障部等五部门正式印发《个人养老金实施办法》，对第三支柱个人养老金的发展做出了统一的制度安排，标志着以账户制为基础的个人养老金新时代的正式开启。个人养老金制度的落地引起了社会各界的普遍关注与讨论。

自建立以来，国内学者围绕着个人养老金制度的目标群体定位、实践运行效果、国际经验借鉴和完善对策等问题展开研究。首先，关于目标群体定位的研究。目标群体定位问题是我国个人养老金制度发展的核心议题，现有文献存在以多数人群体覆盖为目标还是面向部分群体的讨论。很多学者认为个人养老金制度应具有普惠性（高庆波, 2024；孙守纪, 2022），为个人提供补充保障待遇（董克用等, 2020）。部分学者则认为应以中高收入群体为主体或重点覆盖流动人口、农民工及其配偶、外籍人士等不稳定群体（米红等, 2020），个人养老金的目标群体定位仍然不清。其次，关于制度试点运行效果的分析。部分学者总结了我国个人养老金制度试点存在开户人数多、覆盖人数快速扩展的良好开局，但同样也面临个人参与意愿不高（高和荣、陈凤娟, 2022；郑秉文, 2024）、制度设计不公平和税优力度低等困境（庹国柱等, 2018；张成松, 2023）。再者，关于国际经验借鉴的研究。部分学者重点研究了美国个人退休账户，认为其良好运行离不开税优政策的激励，同时也存在覆盖人群不足和税收政策利于高收入群体的缺陷（刘同洲, 2022；齐传钧, 2018）。部分学者总结了日本和德国个人养老金的发展经验，认为日本个人型定额缴费养老金计划的发展与合理的税优政策和良好的制度设计密不可分（宋凤轩, 2020；张译文, 2023），德国里斯特养老金实行的“税收优惠+财政补贴”的办法对于扩大覆盖面有重要作用（林义等, 2016）。此外，学者分别研究英国和加拿大多支柱养老金体系的政策协同机制对个人养老金制度发展的推动作用（李亚军, 2017；王雯, 2022）。最后，已有研究从完善养老金市场环境和优化制度设计等方面提出对策。养老金市场环境上，建议丰富个人养老金产品供给（莫一茗等, 2023）、加强监管（封铁英等, 2020）和建立统一的账户管理服务平台（房连泉等, 2024）。制度设计上，学者们建议通过完善税收优惠政策（胡怡建、刘崇珲, 2021）、引入自动机制和建立制度协调机制（施文凯、董克用, 2023；成欢、林义, 2019）等增强制度吸引力。

综上所述，已有研究从多维角度对个人养老金制度的发展展开研究，积累了较为丰厚的前期基础，但也存在一些不足：一是对个人养老金发展的系统研究成果还不多；二是现有国际经验借鉴主要聚焦于美国、德国、日本和加拿大四国的经验总结，缺少对其他发达国家实践案例的系统研究。尽管各国个人养老金制度存在内部异质性，但其实践经验能为学术研究积累大量素材。为此，本文选择个人养老金计划类型多样、发展程度高和资产规模可观的英国展开分析。英国建立个人养老金制度的时间较早，其在制度设计、账户管理灵活性和税优政策调整等方面独具特色，取得的发展成效有目共睹。中国个人养老金制度即将推广到全国，相关研究还处于单薄的现状分析，制度试点中出现的问题亟需开展深入研究以促进多层次养老保险体系的发展。因此，本文首先分析英国个人养老金制度的发展过程，对其运行效果展开剖析，总结其经验教训，进而为中国个人养老金的发展提供借鉴与启示。

二、英国个人养老金制度的发展过程：以税优政策调整为主线

英国现已形成包括新国家养老金、工作场所养老金和个人养老金制度在内的公私混合型三支柱养老金体系（Adami, 2008）。新国家养老金是政府主导下旨在为国民提供统一定额待遇的制度安排。工作场所养老金和个人养老金制度是私人养老金计划的重要组成部分，发挥着补充保障的功能，其中，以养老储蓄或养老补充为目的的养老金计划和金融产品纳入个人养老金范畴。在英国，个人基于自愿原则开立个人养老金账户且没有账户数量的限制。英国个人养老金计划包括标准个人养老金计划（Standard Personal Pension, SPP）、自主投资个人养老金计划（Self-Investment Personal Pension, SIPP）和存托养老金计划（Stakeholder Pension, SP）。

（一）协议退出公共养老金与个人养老金制度的建立：1978—1996年

英国个人养老金制度的建立与公共养老金计划的改革密切相关。20世纪70年代以来，人口老龄化和经济滞涨使得英国养老金改革面临维持退休劳动者基本生活和公共财政预算压力持续增加的冲突。20世纪80年代以来，英国养老金制度朝着支柱化、私有化的方向发展。英国国内逐渐形成共识，即政府在养老保障待遇上的财政责任逐步降低，应充分发挥工作场所养老金和个人养老金的补充保障功能。为鼓励国民增加养老储蓄，英国规定如果雇主提供与强制性收入关联养老金计划相同待遇水平的工作场所养老金，雇员可选择协议退出收入关联养老金计划，并将部分缴费额返还进入私人养老金计划。1986年《社会保障法案》进一步放宽了协议退出的条件：1988—1993年为所有协议退出国家收入关联养老金计划、参加个人养老金计划者提供2%的国民保险缴费的回扣。1993年4月到1997年4月，英国为30岁及以上协议退出的成员提供1%的与年龄相关的国民保险缴费回扣。较大的国民保险缴费抵扣激励推动着个人养老金的发展。1987年，英国颁布《金融法案》（Finance Act），明确引入适当个人养老金计划(Waine, 2006)，该计划的前身是 “退休年金合同”（Retirement Annuity Contracts），主要覆盖自雇者。1989年，英国推出自主投资个人养老金计划以满足计划成员自主投资的需求。政府通过国民保险缴费返还和额外的缴费激励推动了个人养老金制度的发展，尤其是吸引年轻劳动者加入计划。

（二）个人养老金计划的扩张：1997—2011年

1999年，英国颁布《福利改革和养老金法案》明确推出存托养老金计划，法案规定自2001年10月8日开始，拥有5名及以上雇员的雇主如果没有为雇员提供合格的雇主养老金计划，必须提供存托养老金计划(Disney，2010)。该计划主要面向没有私人养老金计划的中低收入群体（收入介于9500英镑到21600英镑之间），管理费用必须低于1.5%。与其他个人养老金计划不同的是，英国政府规定存托养老金计划必须提供一个默认基金，参与的计划成员无需主动选择如何投资。存托养老金计划实质上是一种简单、灵活性强和低成本的养老储蓄计划。截至2003—2004财年，英国已经售出270多万份存托养老金合同，从收入水平看，超过四分之三的参与者年收入低于3万英镑。此外，2006年，个人养老金计划向75岁以下的所有人开放。同时，英国规定银行、单位信托（unit trusts）、建房互助会和保险公司都可提供个人养老金计划，通过增加养老金提供商以促进市场竞争。

该时期，英国个人养老金制度的快速发展离不开2002年、2004年和2006年养老金法案中税收优惠政策的优化。2002年养老金法案对所有DC养老金计划实行综合税收制度，即个人养老金和工作场所养老金计划的最高免税额随着年龄增长而增加，其中，36岁以下者个人免税额最高可达到收入的17.5%，61岁以上者最高可达到40%。税优政策调整的主要内容包括：一是简化养老金税优规则。2006年4月6日开始，英国将之前八种不同的养老金税优规则统一，改变了之前需要将各类养老金计划缴费额加总的复杂操作。二是引入终身免税限额和年度免税额对个人可获得的税优总额度进行限制。

（三）养老金自由化改革与个人养老金账户支取方式的调整：2012年以来

2012年，英国正式引入自动加入机制，辅之以雇主最低缴费要求和建立国家职业储蓄信托计划等综合改革措施，有效促进了私人养老金计划的发展。英国政府于2014年和2023年再次调整了个人养老金的待遇领取方式和税收优惠政策：第一，2014年“养老金自由化”改革取消了强制年金化的规定。改革以前，英国个人养老金计划的领取方式是计划成员达到55岁时，允许一次性免税提取账户总资产的25%，剩下的75%必须强制转换成年金，两种情况除外：第一种是账户总储蓄额低于1.8万英镑的个人可以一次性全部提取；第二种是可为自己每年提供不低于2万英镑的其他稳定收入来源者，其账户资金无需强制年金化。改革后，55岁以上参与者可灵活管理养老金储蓄，计划成员可自主选择购买年金、自由选定提取比例后将剩余资金用于投资、购买养老金产品或一次性提取（提取须符合征税规则）等。第二，英国政府对养老金待遇领取阶段的产品提供、账户资产继承和税优政策进行调整：一是推出新的个人养老金产品帮助退休者获得更好的投资回报。2015年1月开始，英国推出两种固定利率、市场领先的储蓄债券供65岁及以上计划成员选择，这将为那些终身持续储蓄并将依靠储蓄获得退休收入者提供稳定的回报。二是放宽持有人死亡后账户资产继承的资格条件。改革前，DC养老金计划参与人死亡时其资产继承需要缴纳55%所得税。2015年4月开始，75岁及以下DC养老金计划参与者去世时，可将账户结余资金一次性免税转移给受益人。对于75岁以上去世者，个人可将未使用的资金转给受益人，受益人可一次性提取，但需要缴纳45%的所得税，也可作为收入按照正常基础税率缴纳所得税。第三，2023年，英国取消了每人107.31万英镑的终身税优上限，并将个人年度免税额从之前的4万英镑提高到6万英镑。