本期刊发的《工作论文》是由高庆波撰写的《多层次养老保险制度发展不平衡探析：约束与选择》。如引用，请征得作者或本实验室的同意——编者。

多层次养老保险制度发展不平衡探析：约束与选择

高庆波

中国社会科学院社会发展战略研究院

摘要：针对中国多层次养老保险制度发展不平衡现象，文章从制度分析的视角出发，首先以OECD国家为样本探讨影响多支柱养老保险制度发展的制度因素，在此基础上分析中国多层次养老保险制度的制度变迁进程。文章认为，在中国多层次养老保险制度建设初始路径的选择中实现了帕累托优化，但当时对人口老龄化进程过于乐观的判断，导致短期内经济因素占主导地位，多层次养老保险制度由此走上了以基本养老保险制度为主的路径。此后，在中国经济社会转轨形成的特殊条件下，第一层次长期占据比较优势，各方主体各自理性选择的结果导致第二、第三层次发展乏力，第一层次区域发展失衡且财务可持续性堪忧。针对上述约束，文章建议整合现有二、三层次，构建基于个人账户的、统一的、可转换且可累积的税收优惠政策，并放开投资选择权以及引入合格默认投资工具。

关键词：多支柱；多层次；养老保险；制度变迁

一、背景

1993年，《中共中央关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》首次明确提出“建立多层次的社会保障制度，为城乡居民提供同我国国情相适应的社会保障，促进经济发展和社会稳定”目标，此后新建的基本养老保险制度取得了巨大的成就，但多层次养老保险制度发展并不平衡。

以部令形式颁布并于2004年实施的《企业年金试行办法》与《企业年金基金管理试行办法》确立了中国企业年金制度模式，但直到2019年末参加企业年金制度的职工人数只有2548万人，同期全国参加城镇职工基本养老保险制度的职工人数为31177万人，前者仅为后者的8.17%；企业年金累计结存17985 亿元，只相当于GDP总量的1.82%。在职业年金方面，截至2019年5月底，加入职业年金的职工人数为2970万人，累计结存接近6100亿元。

第三支柱养老保险发展更不乐观。长期以来，由于缺乏具体的制度安排及相关的税收优惠，市场上各种养老主题金融产品与其它理财产品并无实质差别，第三支柱发展有限。反观经济合作与发展组织 (Organization for Economic Co-operation and Development，简称OECD)国家，第二、三支柱资产规模已相当于GDP比率的49.7%（简单平均值），加权平均值已达82.3%，差距一目了然。

中国第二、三层次养老金制度不但相对规模小，而且增长乏力态势明显。2015年企业年金制度参保人数已达2316万人，此后五年累计只增长了9.14%；在2018年的个人税收递延型商业养老保险试点中，累计保费收入1.5亿元时投保人数为4.5万人，累计保费收入2亿元时投保人数为4.52万人；当累计保费收入达到3亿元时，投保人数为4.76万人。历经多年的探索，中国的多层次养老金制度体系发展仍然极不平衡。

二、多层次养老保险体系的提出与制度分析框架

（一）多支柱理念与多层次养老金体系的提出

1994年，世界银行（WorldBank）提出了建设三支柱养老金制度的理念：第一支柱为由公共管理的、现收现付的养老保险制度，主要任务是保障老年收入与实施收入再分配；第二支柱为私人管理的、完全积累的企业年金制度；第三支柱为个人自愿性养老储蓄。

在人口老龄化的压力下，在智利个人账户养老金年均投资回报率超过10%的激励下，在世界银行与国际货币基金组织等的大力推动下，先后有29个国家的公共养老保险制度从现收现付转向了个人账户制。此后，世界银行进一步提出了“五支柱”理念，在原有三支柱基础上增加了以消除贫困为目标的零支柱（非缴费型养老金制度）以及涵盖宽泛社会政策的第四支柱。