No.194-20241204：美国第三支柱“个人退休账户”多元制度安排及参-中国社会科学院社会保障实验室

摘要：美国养老金第三支柱个人退休账户制度的功能定位与我国个人养老金相似，其近50年的运行经验可为我国优化个人养老金制度提供参考。个人退休账户以税收优惠撬动个人参保积极性，以多元制度安排扩展制度覆盖范围，通过强化缴费、转续和领取的灵活性及便利性实现“可替代”功能与“附加”功能叠加。文章利用美国消费者金融调查（SCF）数据，分析个人退休账户参与群体特征及不同特征群体在个人退休账户积累及模式选择上存在的偏好差异。分析结果显示，养老储蓄需求（无雇主发起养老金计划）、养老储蓄能力（收入水平）正向影响个人退休账户参与及资金积累水平，多元税收优惠模式兼顾不同群体需求，税收优惠程度是账户模式选择的重要诱因，制度灵活性及便利性是高收入群体及多雇主就业群体的重要关切因素，而信息处理能力不足会阻碍个人做出理性选择。因此，参考美国运行经验教训，可从设置多元税收优惠模式、贯通二三支柱、动态调整税优缴费上限、待遇提取纳入综合所得计税、引入应急提取条款及强化投资者教育等方面考虑优化个人养老金制度。

关键词：个人退休账户；多元制度安排；税收激励；群体特征；制度优化

美国养老金第三支柱个人退休账户（Individual Retirement Arrangements，IRA）是一种由政府提供税收优惠政策，激励纳税人个人自愿参加及缴费，与第二支柱雇主发起养老金计划协同发展的制度安排。自1974年引入以来，个人退休账户（IRA）取得了长足发展。2022年，有41.9%的美国家庭至少持有一种IRA账户，IRA资产达到11.95万亿美元，相当于二三支柱私人养老金总资产的34.9%，约占美国家庭金融总资产的11%，成为美国居民的重要退休收入来源。第三支柱个人退休账户（IRA）的发展使美国养老金三个支柱相对均衡，既有助于强化公共养老金目标定位，又为降低公共养老金支出负担留出了空间，大幅提升了美国养老金制度体系的财务可持续能力。个人退休账户（IRA）的差异化群体定位和多元制度安排是实现这一良性结果的重要原因。

文章拟在分析美国个人退休账户制度的目标定位及多元制度安排基础上，识别制度安排对美国养老金第三支柱发展及不同人群的制度选择、参与行为及资金积累的影响，拟为优化我国个人养老金制度政策体系，通过群体定位实现精准施策提供参考。

一、美国个人退休账户多元制度安排

（一）美国个人退休账户多元制度安排发展历程

国际上养老金第三支柱总体可分为“可替代”和“附加”两类目标定位模式。可替代模式将第三支柱定位为覆盖多数人的制度，用于弥补第二支柱甚至第一支柱未覆盖人群的参保不足困境，从覆盖率角度显示为哑铃型的多支柱养老金体系结构。而附加模式则将第三支柱定位为少数高收入人群的待遇补足制度，表现为覆盖人群逐渐递减的金字塔形养老金体系结构。纵观美国第三支柱个人退休账户（IRA）的发展历程，可以看出该制度从引入伊始就将制度目标定位为“可替代”，通过“打补丁”和制度改良形成了可以对不同群体产生差异化激励效果的多元制度安排，逐步实现了第三支柱的可替代和待遇补足功能。其制度发展历程总体包含如下两个阶段。

1.引入传统IRA，为弱势群体提供税优养老储蓄工具

上世纪50年代左右，美国很多企业建立了递延给付的雇主发起养老金计划，但该计划无法覆盖到非正规就业者和弱势群体。1974年《雇员退休收入保障法》（The Employee Retirement Income Security Act，ERISA法案）引入个人退休账户（IRA），采取EET型税收递延优惠模式，即缴费在税前扣除，相应缴费和投资收益递延至领取时应税，该制度通常被称为传统IRA。传统IRA引入初始将目标定位为通过“可替代”制度定位实现扩面，为第二支柱雇主发起养老金计划无法覆盖的非正规就业者和低收入者等弱势群体提供税收优惠型退休储蓄工具，利用税收优惠的市场化作用机制激励个人为退休进行储蓄。1981年《经济复苏税收法案》（Economic Recovery Tax Act）将参加个人退休账户的资格扩展至所有70.5岁以下工人，不再以没有参加雇主发起养老金计划为前提。IRA制度在“可替代”基础上，增加了“附加”功能。该法案生效短短一年，大量高收入人群建立个人退休账户，传统IRA养老金积累跃升至原来的6倍，沦为高收入人群避税工具。1986年《税收改革法案》（Tax Reform Act）收紧了个人退休账户的税收优惠资格，规定只有未参与雇主发起养老金计划或调整后总收入（Modified Adjusted Gross Income，MAGI）低于特定阈值的人才可享受税收递延优惠，进一步将制度功能明确定位为“可替代”。该法案限制了高收入者参加IRA空间，传统IRA缴费增速直线下降。

2.引入罗斯IRA，并允许二三支柱之间进行资金转续

为了刺激养老金多支柱体系均衡发展，IRA又适度扩展了“附加”功能。1997年《纳税人减免法案》（Taxpayer Relief Act）又放宽了税优资格并提高了税优缴费上限。不再使用一刀切的MAGI阈值，而是引入“递减”（phase out）的平滑机制来适当限制高收入人群缴费，即MAGI越高，税优缴费额度越少，直至降为0。同时，引入了罗斯IRA（Roth IRA），采取TEE税收优惠模式，允许收入低于某一限额或不能进行税前缴费的个人每年向罗斯IRA进行税后缴费，相应缴费产生的投资收益及待遇免税。罗斯IRA的引入扩大了个人退休账户的群体覆盖范围。此外，罗斯IRA提取条件比较灵活，大幅激发了符合条件个人的IRA参与积极性，提升了IRA参与率。2001年《经济增长和税收减免调和法案》（Economic Growth and Tax Relief Reconciliation Act，EGTRRA）进一步上调了税优缴费上限，并允许50岁及以上雇员追加（catch up）一定额度缴费。同时，考虑到劳动力市场流动性的增加，引入了个人退休账户的第二个目标：转续。允许养老金二三支柱之间进行资金转续（Rollover），为已经参加某种雇主发起养老金计划的劳动者在跳槽、退休或相应计划终止时提供资金转续通道，延长税收优惠享受期限的同时提升了养老金账户的便携性。随着制度的多元化发展和完善，美国个人退休账户取得了较大进展。

（二）美国个人退休账户多元制度安排

1.传统IRA和罗斯IRA制度比较

表1展示了传统IRA和罗斯IRA的制度差异。税收优惠模式上，传统IRA采取EET税收优惠模式，在高收入（边际税率高）的工作期免税，相对低收入（边际税率低）的待遇领取期计税，通过边际税率差提供税收优惠，对高收入人群激励性相对较高。罗斯IRA则采取TEE税收优惠模式，缴费期计税，相应缴费产生的投资收益和待遇均免税，更容易吸引收入相对较低（边际税率低甚至为0）人群或预期未来可以获得更高收入的年轻人参加该制度。在缴费年龄限制方面，2019年之前参加传统IRA的个人超过70.5岁后不得再缴费，罗斯IRA没有年龄限制，2019年之后，两个制度均不再限制缴费年龄上限，但因路径依赖，70.5岁以上老人通常不会对传统IRA进行缴费。在资金转续方面，两者均可从第二支柱雇主发起养老金计划转续资金，传统IRA只能转入EET型账户资金，罗斯IRA无论EET型还是TEE型账户资金均可转入。从资金提取方面，传统IRA不能应急提取，提前提取和达到最低必需领取年龄（如72岁）仍不提取或提取额低于最低要求均会被加征惩罚税，罗斯IRA则可以应急提取，且没有必须提取的最低年龄要求，个人可以根据自己情况进行长期积累。相对而言，罗斯IRA的转续灵活性和提取灵活性更高，总体受限程度较低......