摘要：近年来，我国加快养老服务体系建设，但仍有不少困难和问题。护理型服务供给不足，社区养老用房困难，机构经营风险大，老人“下楼难”，机构“上门难”，养老服务供求“错位”问题突出。建议“十四五”时期，重点支持长期护理服务供给，重点解决社区养老机构用房困难问题，探索“家庭养老床位”“运营风险基金”“整合型长期护理服务”等制度创新。

关键词：养老服务体系建设；现状；问题与建议

“十四五”期内，我国经济、人口、社会等各方面将发生重要转型。经济方面，将迈入高收入国家队列；人口方面，老年人口将突破3亿，社会抚养负担不断加重；社会方面，整体进入深度老龄化社会。老年人对尊严生活和幸福晚年的期许更高，对养老服务数量和质量的需求更多，养老服务体系建设提速提质更加迫切。

进入新世纪以来，特别是党的十八大以来，党中央、国务院高度重视养老服务体系建设，将积极应对人口老龄化列入国家战略，老龄事业取得显著发展。但应看到，养老服务体系建设仍有短板，各项政策落地仍有堵点。国务院印发的《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》对未来五年促进老龄事业发展、构建高质量养老服务体系提出要求、作出部署。“十四五”时期，围绕“老有所医，老有所养，老有所为，老有所学，老有所乐”的“五有”目标，构建基础牢固、保障精准、支持有力的养老服务体系，应抓住重点，攻克难点，疏通堵点。

养老服务体系建设历程和现状

我国养老服务体系建设可追溯到上世纪90年代，以1994年十部委联合发布的《中国老龄工作七年发展纲要（1994—2000年）》为起点，以1999年成立全国老龄工作委员会为契机，以2013年《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》为助推，以连续编制实施6个“五年规划”为引导，经过近30年的努力，基本建成以居家为基础、社区为依托、机构为补充的养老服务体系框架。

纵观近30年的发展，我国养老服务体系建设经历了从量变到质变的过程，建设重点由设施转向设施与服务并重，政策施力点由分散到精准，尤其在“十四五”规划中，多处提及“综合”“联合”“整合”，养老服务体系建设走上提质之路。

2006年之前，我国养老服务设施建设步伐较缓。2005年全国65岁及以上老年人数首次突破1亿人，达到10068万人，占全国总人口的7.7%，但当年全国提供住宿的民政机构床位数只有180.7万张，而且主要收住的是社会福利或社会救助对象，社会养老服务供给局面尚未全面打开。

“十一五”规划纲要中首次提出“积极应对人口老龄化”，要求加强“面向老年人的服务设施建设”。2009年，民政部牵头在全国推行“基本养老服务体系建设工程”，养老服务设施建设加速。到2010年末，全国65岁及以上老年人较2005年增加1866万人，增幅达18.5%，年末收养性社会服务机构床位349.6万张，较2005年增长113.3%。在全部民政床位中，养老机构床位占到九成以上，达到314.9万张，但以农村养老服务机构床位为主，占比71.4%，城市养老服务设施建设仍显较缓。

“十二五”规划纲要中首次提出“居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系”框架，在继续扩大设施建设的同时，提出加快发展社会养老服务的任务。2015年，原国家卫计委、民政部、发改委等九部门联合发布《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》，全面推进医养融合发展。到2015年末，全国各类养老床位共672.7万张，其中社区留宿和日间照料床位占到44.3%，达到298.1万张，城市社区养老服务机构床位数显著增加

“十三五”规划纲要中首次提出“探索建立长期护理保险制度”，在前两个“五年”分别推进设施建设和养老服务供给基础上，增强养老服务购买力，加强养老服务质量监督。2016年6月，承德等15个城市启动长期护理保险制度试点，2020年9月，增加14个城市并启动第二轮试点，除了国家级试点以外，其他地区也在积极探索长期护理保险制度方案。到2020年末，长期护理保险参保人数超过1亿人，享受待遇共计83.5万人。各地试点积极性很高，反映出对经济可负担、质量有保障的养老服务的需求十分迫切。

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