No.156-20221115:中国第三支柱养老保险制度初衷与定位探讨-中国社会科学院社会保障实验室

摘要：发展壮大第三支柱养老保险关键在于制度初衷和定位。梳理历史发现，不同时期不同国家之间制度初衷都有所差异，因此制度也各不相同。对于中国而言，第三支柱养老保险制度初衷就是要立足于共同富裕，加强国家凝聚力。据此，再结合中国的现实情况，本文提出通过加大财政补贴，把所有人都纳入到目标人群，在不断提升人们投资的风险偏好的同时，争取实现至少10%的目标替代率。此外，财政补贴还应包括生育补贴，以此来促进生育。

关键词：养老金；第三支柱；共同富裕；财政补贴

一、引言

近几年，“第三支柱”正在成为社保改革领域的一个高频词汇。不仅相关学术会议多次以此为主题进行反复探讨，而且政府多次直接或间接指出要规范发展第三支柱养老保险，学者和相关机构从业人士也广泛献计献策。单纯从政府文件的表述来看，政府只是强调“规范发展”，并没有提出更大的目标。但学者和机构从业者似乎期望更大，希望能够实现跨越式的加快发展。但为什么要做大做强第三支柱养老保险呢？无外乎有以下几个原因，但都不足以做出逻辑严密且让人信服的解释。

第一种观点认为，从制度构成上来讲，多支柱养老保险体系发展不平衡，第一支柱养老保险“一支独大”而第二和第三支柱养老保险发展严重滞后，因此需要补足第二和第三支柱这两个短板（齐传钧，2021）。毫无疑问，健全而又均衡的养老金体系才能实现政府、企业和个人之间养老责任的均衡配置，避免人们过于倚重一方进行养老权益积累。但深究起来，什么样的制度体系才算是“平衡”呢，对此似乎并没有基本共识，问题在于对“平衡”的界定和量化非常困难。我们既不可能从理论上获得支持，更难以对标任何一个发达国家。当然，我们潜意识里似乎一直在向美国学习，但是中美之间不仅在历史传统、发展阶段和经济社会等制度方面存在着巨大差异，而且在货币地位、资本市场和科技创新上也有着显著差别。比如，美国股市吸收了大量的海外优质公司，其中不乏来自发展中国家的优秀企业，因此美国私人养老基金可以直接在本土投资这些公司，从而低成本地获得发展中国国家的人口红利、制度红利甚至科技红利。当然不可否认，不管宏观环境存在多大差异，无论是美国还是欧洲，几乎所有发达国家养老金体系都在向多支柱方向演化，但绝不是一个简单的“平衡”各支柱养老保险的问题，或许这只是一个结果而不是初衷。

第二种观点认为，从人口结构上来看，人口老龄化进入加快发展阶段，给养老金高效可持续运行带来严峻挑战，因此需要加快构建多层次养老保险体系。这个逻辑不难理解，人口老龄化将导致就业人口的相对甚至绝对减少，而养老金待遇领取人数却迅速增加，基本养老保险制度内赡养率将趋于恶化，很快就会出现收不抵支甚至累计结余基金耗尽的情况（郑秉文等，2019），最终不得不动用政府财政资金进行无限期的补贴，而且补贴数量会越来越大，这不仅会对政府公共开支其他项目预算造成挤压，而且也会对财政承受能力形成巨大考验。但问题是，这仅是理论分析，而具体到每个国家，还取决于其他多种因素，比如基本养老保险的覆盖范围和待遇标准以及经济发展水平等。因此不能简单地说，人口老龄化趋势加快就必然导致财政状况恶化。另外，我们也要看到，国际上一些人口老龄化最为严峻的国家，比如日本、意大利、法国和西班牙等，至今也没有做大做强第二和第三支柱养老保险。显然，人口老龄化和养老金制度可持续运行绝不是一个简单的线性关系，而是有着更为复杂的运行机理和底层逻辑。

第三种观点认为，从待遇水平上来分析，发展第三支柱养老保险可以有效降低基本养老保险支出压力和政府财政负担，这相当于隐含地指出第三支柱一旦发展起来，就可以降低基本养老保险的待遇水平，或者更为准确地说是替代率水平。但推敲起来，这句话成立还至少取决于三个前提条件。第一，降低基本养老保险待遇水平还有足够的空间。根据最新的官方公开数据，2020年城镇职工基本养老保险（领取待遇人数为12762万人）的平均养老金替代率只有41.3%，而占参保人数最多的城乡居民基本养老保险（领取待遇人数高达16068万人）待遇水平平均每月只有174元，以至于无法使用“替代率”这一概念。其实即使是前者，公共养老金替代率在全球范围内也处于较低水平，何况大部分老年人还要面临较高的医疗费用负担（医保目录之内的自付部分和医保目录之外的医疗费用），因此从总体上降低基本养老保险待遇水平不切实际。第二，降低基本养老待遇水平不至于导致当事人采取选择性规避策略。通常认为，参加第三支柱养老保险的人员都属于中高收入群体，那么是否可以降低这些中高收入阶层的基本养老保险待遇水平呢？答案还是否定的，因为作为一个理性人，如果遭遇或预期到参加第三支柱养老保险就需要放弃第一支柱养老保险部分权益，那么最合理的选择是中断或放弃参加第三支柱养老保险，这岂不是本末倒置。第三，降低基本养老保险待遇水平不会与现有制度存在着本质冲突。根据现有城镇职工基本养老保险缴费上下限、待遇计发办法和待遇调整原则，该制度虽然在一定程度上强调了公平性，但多缴多得和长缴多得的激励性因素仍然突出，如果降低部分中高收入者的待遇水平，那么所有人的待遇水平将趋于平均值，最终缴费就完全类似于税收。显然，这种改变是否可行以及由此带来问题是不能回避的（因为篇幅所限而不再展开讨论）。显然，第三种观点都难以自圆其说