No.157-20230109:职工基本养老保险全国统筹的实现路径与制度目-中国社会科学院社会保障实验室

【摘要】长期以来，中国城镇企业职工基本养老保险统筹层次为县市级，未能实现省级和全国统筹。文章分析了统筹层次较低的原因，并在此基础上着重考察历次实施省级统筹的标准、方案和全国统筹的实施路径。文章认为，直到2019年才具备实现省级统筹客观条件，实施的是统收统支意义上的省级统筹；全国统筹方案的本质是全国统筹调剂制度，相当于延续和更新了2018年实施的中央调剂制度，是全国统筹的初级阶段。这样的制度安排符合实际情况，实现统收统支意义上的全国统筹将是一个长期的“动态过程”。文章分析了在这个过程中存在的地方财政对养老保险投入的“长效”机制与“长期”机制的关系、地方财政负担与深挖养老保险制度潜力的关系、部分积累制与现收现付制的关系，以及统筹层次低产生的影响与历史作用。

【关键词】全国统筹统筹层次养老保险改革可持续性社会保障

企业职工基本养老保险（以下简称养老保险）实现全国统筹可以改善制度的运行质量，提高可持续性和降低财政风险。然而，长期以来中国养老保险统筹层次一直较低。所谓“统筹层次”是中国制度环境与语境下的一个专用词，其核心要义是养老保险费资金流的收入、支出、核算、使用和管理的政府层级和行政管辖范围。如县市统筹是在县市层级和管辖范围内统一收入支出并使用管理养老保险基金，进而形成资金池，称为县市级“统收统支”。同理，全国统筹指养老保险费资金流在中央政府层级和全国范围内实行统收统支并形成资金池。统收统支、使用管理和资金池形成的层级越高，所辖范围越大，覆盖人数越多，基金规模越大，共济和抗风险能力越强，劳动力自由流动的范围就越大。那么，中国养老保险统筹层次为什么低，为什么三十多年难以提高，为什么全国统筹最终采取资金调剂制度？本文试图对这3个问题进行分析，并通过考察历次出台政策的过程和实施路径找出答案。

一、养老保险县市统筹层次形成的政策回顾

（一）统筹层次低与统账结合制度的“双形成”

在近代史上，中国从未建立过覆盖全国的社会保险，新中国建立的养老保险制度是以工会主导的企业单方缴费的福利性制度，不是现代社会保险意义上的福利制度，且只执行了十几年就中断停滞，取而代之的是企业包办社会成员全生命周期福利的无限责任。1984年党的十二届三中全会提出搞活企业用工制度，国企开始试行劳动合同制，企业退休费用以县市为单位实行社会统筹，随后又增加了行业统筹。为落实十二届三中全会精神，1986年《国务院关于发布改革劳动制度四个规定的通知》废止“子女顶替”制度，规定国营企业、事业单位和社团招工必须试行劳动合同制，并实行养老保险制度，单位和个人缴费分别为15%和3%，缴费收入“转入”社会保险部门属地管理的银行专户，分散管理、县市级社会统筹的制度雏形正式诞生。1988年年底，试行统筹的县市达到2 200个，占全国县市总数的93%。

为推动全国范围的养老保险改革，1991年国务院颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，提出国家、企业和个人三方分责的基本原则，授权各省、自治区和直辖市经实际测算后自行确定缴费比例，允许不同地区、不同企业之间存在一定的差距，外资、私营企业和个体经营者的养老保险制度由地方自行制定。1995年国务院印发《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，明确采取“社会统筹与个人账户相结合”的模式，在对各地试点情况归纳总结的基础上提出“两个实施办法”供地方选择：一是以个人账户为主、统筹基金为辅，账户比例16%，由个人和企业共同缴费形成，其中，个人缴费从3%逐年提高；企业缴费按个人缴费工资基数一定比例和当地职工月平均工资5%左右分别进入个人账户，其余部分进入社会统筹。二是以统筹基金为主，个人账户为辅，但未规定账户比例和统筹基金比例，也未规定个人和企业缴费比例，均由地方政府根据实际需要确定，个人和企业缴费的全部或一部分记入个人账户。当时有学者称大账户的“实施办法一”为“体改委方案”，小账户的“实施办法二”为“劳动部方案”。

针对各地试点中出现的参差不齐的缴费率和统账结合比例，1997年国务院印发《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，统一规定为个人缴费逐步提高到8%，全部进入个人账户，企业缴费率为20%，其中3%划入个人账户。2000年国务院发布《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》，决定在辽宁等省再次调整账户比例和统账比例，将账户比例从11%下调至8%并全部由个人缴费形成，企业缴费为20%全部进入社会统筹。2005年国务院印发《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，将缴费比例和缩小账户比例推向全国，正式提出做实个人账户试点。

经过十多年的不断“调试”，养老保险的企业和个人缴费比例、个人账户比例等统账结合架构基本形成并稳定，统筹层次低的格局也基本形成并开始固化。

（二）养老保险多点试错与统筹层次低的主要原因

改革开放之初，精算专业尚未恢复，专门人才匮乏，主管行政部门刚刚成立，百废待兴，不具备制订一个完整的顶层设计方案的客观条件和政策环境，只能采取自下而上、连续试错的改革方法，先放开试点，在总结经验教训的基础上，筛选可供选择的可行方案再次试点，直至中央统一制度。中国确立的统账结合制度结构较为复杂，没有先例可以借鉴，决策者的注意力主要集中在制度结构参数的匹配与调整上......