No.161-20230921：渐进式延迟法定退休年龄的可行方案-中国社会科学院社会保障实验室

【摘要】渐进式延迟法定退休年龄既是一项就业政策的变化，也是一项养老金领取制度的变革。延迟退休政策设计涉及精算公平和激励中性两个基本原则，其前提是建立就业和养老金领取的激励相容机制。为此，需要通过引入弹性退休制度，加大对延迟退休待遇的奖励，建立友好型老年就业制度等措施，制定切实可行的改革方案，并把握好渐进式推进节奏，加强政策引导和宣传，采用综合性配套改革措施，化解社会风险。

【关键词】渐进式延迟退休年龄激励相容弹性政策

延迟退休是社会普遍关注的热点话题。2020年11月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》正式提出“实施渐进式延迟法定退休年龄”。2022年，党的二十大报告提出“实施渐进式延迟法定退休年龄”的要求。2023年全国两会召开后关于延迟退休的讨论进一步升温，延迟退休政策呼之欲出。延迟退休改革影响深远，直接关系到每一个劳动者及劳动者家庭的切身利益，在多方面影响着经济社会的发展。放眼全球，包括美国、德国、日本和新加坡在内的许多国家都相继实行延迟退休政策，以缓解人口老龄化带来的压力。我国在政策调整过程中需要注意什么问题？在推行改革时，如何平稳过渡、少走一些弯路，回应各方面的社会关切？

延迟退休的就业社保制度含义及当前问题

延迟退休既是一项就业政策变化，更是一项养老金领取制度上的改革。就劳动者而言，“退休”指的是个人退出劳动力市场的决策，即个人在生命周期中的某个时点，选择由劳动就业状态转向闲暇状态。这种自主决策受个人劳动能力、身体健康状况、养老储蓄和家庭条件等多方面因素的影响。因此从就业角度讲，退休年龄并没有统一的界限，属于个人选择。而强制性退休则主要指的是与养老金等社保权益获取资格相关的最低年龄要求，与社会养老保险制度联系在一起。大部分国家都规定了法定退休年龄，即具备领取养老金资格的年龄。1889年，德国是第一个以立法形式出台社会养老保险制度的国家，退休金制度由此诞生，之后逐步成为现代社会的一项基本权利。而法定退休年龄通常又包括领取全额养老金的年龄和提前领取养老金的最低年龄等规定。在欧美大部分国家，要获取全额养老金，最低缴费年限的门槛通常为35年—45年，提前退休一般不得超过5年。在两个年龄线之间，工人可自主选择，即所谓的弹性退休。就实际退休年龄统计看，通常与法定退休年龄有一定偏差，受经济发展水平、劳动力市场情况、中华传统文化、国民福利水平等多重因素影响，实际退休年龄在不同国家有很大差别。例如在韩国，2012年法定退休年龄为60岁，而社会平均实际退休年龄则高达71.1岁（男性）；在卢森堡，法定退休年龄为65岁，而社会平均实际退休年龄仅为57.6岁（男性）。

我国目前的退休制度源自计划经济时代对干部和工人的离退休管理政策。根据《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》的规定，职工退休年龄为：男性60周岁，女干部55周岁，女工人50周岁。需要指出的是，上述退休政策针对的主要群体为机关事业单位和国有（集体）企业职工，针对私营企业员工，并没有强制意义上的法定退休年龄要求。自20世纪90年代以来，我国开始建立社会养老保险制度，在企业参保职工领取养老金的年龄规定上，延续了1978年法定退休年龄政策的要求。而针对2009年之后逐步建立的城乡居民基本养老保险制度，国家则规定男性和女性领取养老金的年龄均为年满60周岁。我国关于法定退休年龄的规定出台于45年前，当时全国人均预期寿命为68.2岁，2022年已提高到77.9岁，增长了近10岁。退休年龄政策需要根据人口、经济和社会形势变化及时调整，不断解决其在实践中面临的种种现实问题。

其一，从就业角度讲，随着人口预期寿命的不断提高，个人在生命周期中退出劳动力市场的年龄时点不断后延，过低的退休年龄规定限制了就业供给。从20世纪50年代开始，国际劳工组织（International Labour Organization，ILO）已将劳动年龄人口（working age population）的统计范围界定为15岁—65岁。各国老年人口的就业率呈上升态势，例如在2000年至2018年期间，经济合作与发展组织（Organization for Economic Cooperation and Development，OECD）国家65岁及以上老年人劳动参与率提高了约5个百分点，目前已达到15%的水平，其中，65岁—69岁人口平均劳动参与率高达27.8%。日本是老龄化严重的国家之一，2010年以来老年人劳动参与率快速提高，2018年达到25%。韩国老年人劳动参与率更是超过30%。在美国，尽管年轻移民劳动力不断流入，但老年劳动参与率依然持续提高，到2023年达到23%左右。自2011年以来，我国劳动年龄人口总量连年下降，2022年为8.75亿；当年度城镇就业人口总量为4.59亿，相比2021年减少842万，是自1962年以来的首次下降。党的十九届五中全会提出“积极开发老龄人力资源，发展银发经济”，党的二十大报告要求“实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业”。在人口老龄化冲击下，开发老年人力资源势在必行。虽然我国老年人口就业率总体水平较高，但这主要归因于农村老年人口高就业率的贡献。根据第七次全国人口普查数据，2020年我国农村地区33.5%的老年人主要生活来源为劳动收入；在城市该比例仅为7.3%。2020年全国有1.5亿的低龄老年人口（60岁—69岁），约1/3（5000万）为就业人口；但其中城市地区的低龄老年就业人员仅为580万，就业参与率为11%左右。老年人口就业率低在很大程度上与劳动力市场上的限制政策相关。例如，在城市地区大部分工作招聘岗位都设置了年龄门槛，将退休年龄之上的劳动者排除在外，大量超过退休年龄仍有继续工作意愿的老年人很难找到工作。同时，《中华人民共和国劳动合同法》等就业法规条例对老年人的再就业制度缺乏明确规定，在工作环境、员工福利以及伤残保障等方面，老年人缺乏相应的劳动权益保护。

其二，从养老金角度分析，领取退休金的年龄过早影响到社保制度的可持续性。自20世纪末以来，延迟养老金领取年龄成为各国社保改革的重要措施之一。根据OECD的数据，目前统计的34国的平均法定退休年龄约为65岁，但在未来50年内，各国人口的平均预期寿命预计将增长7岁之多。为此，大部分OECD国家制定了或正在制订“延迟退休”计划，2020年之后一个新的趋势是67岁替代65岁将成为退休金领取年龄的“新常态”，有些国家甚至将退休年龄延长至70岁。我国目前的养老金领取年龄政策主要存在两方面的问题：一是领取年龄过早，远低于发达国家平均水平，也低于大部分发展中国家（见表1）。按规定，在职工养老保险制度下，缴满15年达到法定年龄即可领取退休金。在许多情况下，养老金缴费期与领取期的年份数出现“倒挂”。一方面造成国家养老保险制度难以实现收支平衡；另一方面参保职工缴费积累不足，养老金待遇水平较低。二是领取政策缺乏弹性，单一的年龄门槛设置限制了退休选择的灵活性。在目前政策下，参保者达到退休年龄后继续工作时无法延续缴纳养老金。一方面有悖于“多缴多得，长缴多得”的激励原则；另一方面对养老金制度和就业决策产生负激励，造成提前退休现象......