No.162-20231013:账户养老金的发展历程与功能定位-中国社会科学院社会保障实验室

摘要：从20世纪70年代开始，账户养老金大量出现并迅速成为很多国家养老金体系的重要组成部分，这是特殊历史条件下的产物，因此有一定的必然性和合理性。至今账户养老金经历了三个发展阶段：第一阶段是70年代和80年代私人养老金的再平衡改革；第二阶段是从90年代开始一直持续到本世纪初的公共养老金结构式改革；第三阶段是本世纪开始的公共养老金“替代”改革。半个世纪以来，账户养老金不仅发挥了降低企业成本、减轻财政负担和平衡三方责任的功能，而且其自身也在不断创新。

关键词：养老金；个人账户；名义账户制；私有化

账户养老金是以个人账户为载体的养老金计划或制度，是指个人参加养老金计划或制度需开立专门个人账户，通过该账户进行缴费筹资、权益积累、信息查询和待遇领取等。账户养老金一般存在于DC型养老金计划中，因此包括完全或部分积累制下的个人账户和非积累制（名义账户制）的个人账户。账户养老金起始于前英国殖民地国家所实施的中央公积金制度，但直到20世纪70年代后才伴随着DB型养老金计划向DC型养老金计划的大量转换而快速崛起，这一崛起过程至少持续了40年，一直受到质疑和批判，而2008年金融危机后这种反对的声音更大。但是，不管是支持还是反对，账户养老金已经深刻影响了现代养老金制度的发展历程，甚至改变了人们对养老金的认识，重构了各国养老金体系。

到目前为止，账户养老金已经广泛分布于各国养老金三支柱体系中。既有第一支柱下的账户养老金，比如瑞典、意大利、拉脱维亚、波兰等；也有第二支柱下的账户养老金，比如美国、英国、加拿大、澳大利亚等国大量存在的DC型养老金计划；还有第三支柱下的账户养老金，最为我们熟悉的是美国的个人退休账户（IRAs）和德国的里斯特养老金（Riester-Rente）。此外我们还应该看到，账户养老金未必是实账积累的，也可以是名义账户制。中国也有大量的账户养老金，比如第一支柱下的城镇职工基本养老保险个人账户和城乡居民基本养老保险个人账户；第二支柱下的企业年金个人账户和职业年金个人账户；第三支柱下的个人养老金。

当今世界正经历百年未有之大变局。人口老龄化带来的影响已经不可忽视，而且在一些新兴市场国家未来将变得更加严峻；经济全球化面临着民粹主义、贸易保护主义等“逆全球化”思潮的挑战；基于互联网的平台经济势不可挡，就业形式更加多元化；新的以人工智能为代表的科技进步一触即发，对劳动就业的冲击与日俱增。在这种新的背景下，作为现代社会不可或缺的养老金制度也不可能“独善其身”，正如它历史上对外部环境变化所做出的反应一样。因此，我们既要了解账户养老金的历史，也要知晓它的本质，并对其未来做出理性的预判。为此，本文的结构如下：第一部分，回顾账户养老金的兴起背景，从中揭示出账户养老金快速发展的必然性；第二部分，梳理账户养老金的发展过程，了解账户养老金如何改变传统养老金体系；第三部分，探讨账户养老金的功能定位，给账户养老金的快速发展提供理论支撑。第四部分，对账户养老金进行简短评价。

一、账户养老金的兴起背景

（一）新自由主义的转向

20世纪70年代布雷顿深林体系崩溃和两次石油危机成为世界经济的转折点。一方面世界各国从美元（黄金）本位转向信用本位，人类进入浮动汇率时代，国际汇率和金融市场的波动性大大增加，另一方面世界经济陷入滞涨困境，二战后大行其道的凯恩斯主义跌下神坛，取而代之的是新自由主义经济发展思想。在这种背景下，英美等西方发达国家从20世纪80年代开始大力推行市场自由主义改革，其中就包括减少政府支出、限制福利开支、福利个人化等改革措施。毫无疑问，对旨在把改革进行到底的国家来说，无论哪一种改革措施，都是无比棘手的难题，原因不仅在于这些改革措施与普通民众的利益休戚相关，而且还必须对现有制度进行大刀阔斧的改革，任何小修小补都无济于事，近年来一些国家因为养老金改革屡屡见诸新闻媒体的罢工游行就是对这一艰难转向的最好诠释。

对于发展中国家而言，它们不仅难以“置身事外”，而且受到的影响可能更为巨大。一个重要表现是发展中国家债务危机频发，比较典型和影响巨大的是1982-1889年拉美主权债务危机和1994年墨西哥债务危机。出现债务危机的主要原因是拉美许多国家急于实现国民经济的现代化，制定了远远超过本国财力限制的经济发展规划，实行高目标、高投资、高速度的方针。为了实现这些雄心勃勃的发展计划，它们不得不大量举借外债。大量举借外债再加上发行货币，进而引发通货膨胀，造成经济不稳定，当内外部环境发生变化，敏感的跨国资本就会迅速出逃，结果经济陷入恶性通胀，企业和私人资本严重短缺，最终陷入了一场旷日持久的债务危机。债务危机的后果是经济发展失败、财政收支恶化和社会福利消失。当一切简单的努力和尝试都功亏一篑时，就不得不采取激进的改革措施，包括对福利制度的颠覆性改革。更为严峻的是，东欧剧变和苏联解体把几十个“新生”国家迅速推向了新自由主义转向的风口浪尖，福利制度推到重来可能不仅是他们面对国内复杂形势的无奈选择，也或者是他们摆脱旧制度的愿景所在。置身其中，这一场波及众多过国家的账户养老金迅速崛起实属必然。

（二）国际组织的推动

在养老金制度的普及和改革上，一直都有国际组织的身影，它们不仅提供具体的方案设计和业务指导，而且还可以通过资金援助的方式左右一些国家的养老金制度模式选择和改革路径。这些国家组织主要包括两类：一类是非经济类组织，以国际劳工组织为代表；另一类是经济类组织，以世界银行和国际货币基金组织为代表。对待养老金的模式选择和改革措施，这两类国际组织的观点虽非始终不变，但大多数时期基本稳定且差异鲜明，非经济类组织更多地关注保障的充足性和平等性，而不太强调制度的长期可持续性，在改革方式倾向于参量式改革，而经济类组织比较注重制度的激励性和财务的可持续性，而对制度的社会互济或再分配属性考虑较少，在改革方式上力推结构式改革。

在不同时期，两类国际组织对各国养老金制度的影响不同，在20世纪90年代以前，各国特别发展中国家始终在致力于建立和完善社会福利体系，旨在将更多人纳入到养老金制度中并不断提升保障水平，因此国际劳工组织具有更大的话语权。但此后，各国公共养老金制度都面临着财务可持续性问题，国际劳工组织对此拿不出切实可行的解决方案，而世界银行于1994年在其出版的《防止老龄危机：保护老年人及促进增长的政策》报告中，提出了养老金的三支柱模式，从而获得了很多国家的认可，为账户养老金的迅速崛起提供了发展机遇。但由于三支柱模式没有充分考虑社会弱势群体的困境，2005年世界银行又发布了《21 世纪的老年收入保障——养老金制度改革国际比较》，通过增设“兜底线”性质的非缴费型“零”支柱，将养老金体系由三支柱扩展至五支柱。世界银行的养老金改革方案虽然在前后10年有了微妙的变化，但并没有改变对账户养老金的支持。

世界银行对养老金制度改革走向的影响并不局限于其提出的多支柱模式，同时也是名义账户制的支持者。2003年，世界银行与瑞典国家社会保险董事局在瑞典山德汉姆岛（Sandhamn）联合召开了名义账户制研讨会，并出版了《养老金改革：名义账户制的问题与前景》作为该次会议的一项重要成果。此后又数次召开研讨会并出版研究报告。世界银行虽然不是名义账户制的首创者，但对该制度的推广发挥了很大作用。据悉，近年来挪威和埃及也通过了名义账户制立法，或者与世界银行的“努力”不无关系，从而再一次推动了账户养老金的普及......