No.163-20231020:账户养老金记账利率的确定机制研究——兼论城-中国社会科学院社会保障实验室

摘要：记账利率是账户养老金制度运行的核心参数之一，现阶段城乡居民基本养老保险制度改革的一个核心问题是如何完善个人账户的记账利率机制。本文对国际上的三种制度模式下记账利率的确定原则、基本原理和典型国家经验进行介绍，包括以智利为代表的“资本化账户”个人分散化投资模式、以新加坡为代表的中央公积金制，以及以瑞典为代表的“名义账户制”。文章回顾城乡居保制度的发展历程，探讨个人账户记账利率机制存在的问题，即利率水平低、缺乏收入关联确定机制、缴费激励不足，以及制度间不公平等。据此文章提出未来的三个改革选项：一是与城镇职工基本养老保险制度接轨，采用“名义账户”利率确定办法；二是完善现行记账利率政策，采用全国集中统一的投资利率；三是采用资本化账户分散投资模式，参保者个人获取市场回报率。

关键词：账户养老金；记账利率；城乡居民基本养老保险

一、问题提出及文献综述

账户养老金是以个人账户为载体的养老金计划，分为空账和实账，前者是名义账户制（non-financial defined contribution，NDC），后者是实账积累制（funded definedcontribution，FDC）。记账利率是个人账户养老金制度运行的一个核心参数，关系到待遇的充分性和制度财务可持续性等重要问题。在实账积累制账户下，个人账户获得的利率即为真实的资本市场投资回报率；而在名义账户制下，个人账户内没有资金积累，采用的是“名义利率”（booking interest）来记录账户余额的增值，即名义记账利率。中国的城镇职工基本养老保险（简称城职保）和城乡居民基本养老保险（简称城乡居保）均包含账户养老金。长期以来，学界主要关注城职保制度的个人账户问题，尤其是“做实或做虚个人账户”这一问题曾引发学界激烈争论。从现实情况看，做实个人账户的难度越来越大，城职保个人账户在事实运作意义上是名义账户制。在记账利率政策上，2015年之前城职保个人账户的记账利率主要参考一年期银行记账利率，个人账户的累积缴费实质上在不断贬值。自2016年起，国家出台新的城职保个人账户记账利率政策，当前的记账利率主要考虑工资增长率和基金平衡状况等因素，利率水平有大幅提高，2016—2022年的平均记账利率达到7.24%。

相较而言，学界对于城乡居保个人账户问题的研究关注较少。已有研究揭示了影响城乡居保个人账户基金收支平衡的主要因素，以及未来的超支等问题。从政策执行层面看，虽然城乡居保个人账户为实账积累，但是账户基金多年来并没有进行实际投资，造成记账利率非常低，基金保值增值效果差，在利率确定机制的建设上也明显滞后于城职保制度。2014年《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发〔2014〕8号）规定：个人账户储存额按国家规定计息，实践中每年的记账利率主要参照金融机构一年期存款基准利率。2021年，人力资源和社会保障部与财政部联合印发《关于规范城乡居民基本养老保险个人账户记账利率的通知》（人社部发〔2021〕60号）规定，城乡居民基本养老保险个人账户记账利率由上年委托投资收益、利息收入等参数计算得出。总结起来，虽然城乡居保制度在保基本、全覆盖等方面发挥了积极作用，然而发展中仍面临着一些困难、问题，包括待遇水平低、居民缴费不足、账户资金贬值、待遇确定和调整机制尚未健全等，这些问题或多或少都与个人账户的记账利率机制联系在一起。因此，如何设计合理的城乡居保账户利率确定机制，是一个值得深入探讨、迫切需要解决的现实问题。

在基本养老保险个人账户记账利率机制的研究上，已有文献主要集中于城职保制度，提出记账利率水平的确定应重点参照工资增长率、老年人的需求结构、基金净值变化等指标；也有研究建议综合考虑多个因素，如工资增长率、物价指数、死亡率、调整率、银行利率等。此外，还有研究基于资产与负债构建养老基金平衡指数，并将平衡指数内生至养老金调整模型，动态调整养老保障水平。城乡居保制度应采用何种利率确定机制？学界对此有不同看法，大部分学者认为应坚持实账积累制，将个人账户基金进行投资。也有观点认为可将个人账户改造为名义账户制，采用名义账户下的记账利率政策。在记账利率的水平上，有学者认为：一方面个人账户的记账利率不能过低，需要实现基金保值增值，提高城乡居保制度的参保与缴费激励性；另一方面，个人账户的记账利率不能长期高于城乡居保基金的实际投资回报率，否则会导致财政负担过大、养老金支付能力不足的问题。

《人力资源和社会保障事业发展“十四五”规划》提出，“十四五”时期社会保障要完善城乡居民基本养老保险制度，规范个人账户计息办法。完善城乡居保个人账户的记账利率机制，既是一个理论上需要探讨的问题，也是一个现实中需要解决的问题，本文将聚焦这个问题，在总结国际经验的基础上，探讨城乡居保个人账户记账利率的改革选项。文章以下内容安排为：第二部分对国际上三种制度模式下记账利率的确定原则、基本原理和典型国家经验进行介绍；第三部分探讨城乡居保个人账户记账利率政策以及面临的突出问题，并指出当前记账利率政策的不足之处；第四部分在借鉴相关经验的基础上，提出未来中国城乡居保制度发展的改革选项。

二、记账利率确定机制的国际经验

国际上基本养老保险制度中引入个人账户的国家主要分为三类：一类是以智利为代表的“资本化账户”个人分散化投资模式，养老基金投资由个人自主决策，账户获得市场真实利率；二是以新加坡为代表的中央公积金制，个人账户养老基金（简称账户基金）由中央政府集中投资，实行政府“管理”的记账利率；第三类是以瑞典为代表的“名义账户制”，资金收支仍为现收现付，记账利率由制度规则确定。

（一）分散型资本化账户下的投资收益率

目前全球共有二十多个国家在基本养老保险制度中引入了强制性分散型资本化个人账户，养老基金采取市场化投资运作方式并由私营金融机构运营管理，典型代表是智利模式。其主要特点是：一是为每个雇员建立养老金个人账户，按雇员工资的10%缴费，全部存入个人账户；二是专门成立单一经营目标的养老金管理公司（administradoradefondo de pensiones，AFPs），由其负责缴费的收集、账户的管理以及基金的投资运作；三是雇员自由选择私营养老金管理公司，退休时账户积累资产转化为年金，支付给参保人；四是养老基金投资资本市场，政府采取严格的数量监管模式，防范养老基金的投资风险。参保成员个人账户养老金获得的利率取决于投资净回报率（the yield on the account），它反映的是账户内养老金资产的内部回报率，可以根据养老金给付与缴费资产的净值计算得出。按照智利养老金监管局制定的计算方法，它的计算方式为：

其中,0.1为个人账户缴费率;FBA = 账户积累资产余额;IB₀ = 账户期初余额;ACRi = 计算期内每月缴纳附加管理费用（折算为工资收入的百分比）;β = 每月缴纳的伤残和遗属保险费用;TI = 纳税收入（在计算期内假定为固定收入）;y = 投资收益净回报率，由计算方程决定;n = 计算期指数;i = 计算期内月份指数。

从以上方程可以看出，投资净回报率的高低取决于缴费者积累的资产余额、最初的账户余额水平，以及被扣除的管理费用等因素。此外，监管部门对AFPs的投资回报率设有强制性的规定要求，即每家AFPs每个月都要保障其管理的养老基金在过去36个月的实际投资回报达到一定的最低标准，即最低收益率不能低于该类基金市场平均收益率2个百分点或不能低于市场平均收益率的50%（采用两个数据中的较低者）。为应对因养老金投资波动可能造成无法满足最低回报率要求情况的出现，法律要求每家AFPs都要建立储备金制度，即公司从自有资金中划出总量为其管理养老基金净值1%的资金作为储备金，并将储备金与其管理的养老基金一起进行投资。同时，管理当局还对养老基金的最高投资回报率制定了上限政策，即最高投资回报率超出AFPs行业平均回报率的部分不能超过2个百分点或行业平均值的50%以上。超出的部分要作为一项养老基金的“利润储备金”储存起来。在AFPs的投资回报率下降时，储备金可以用于弥补实际投资回报率与最低投资回报率标准之间的差额。

在1981年至2014年的34年间，智利个人账户养老金投资取得了年均8.55%的总投资收益率，在扣除管理费用后，净回报率为7.8%左右。但期间投资收益波动幅度也是很大的，最高的收益率为1991年的29.7%，最低为1995年的–2.5%。同时，高额的管理成本也一直是私营养老金制度受到各方批评的主要问题之一。按照养老基金行业历史上的佣金数据估算，到2004年末，账户管理费用累计占养老金资产的比例大约为23.82%，也就是说，超过1/5的养老基金资产会被管理佣金消耗掉。