No.164-20231027:个人养老金规模预测与偏差——基于制度变迁的-中国社会科学院社会保障实验室

摘要：长期以来，各界对个人养老金制度寄予厚望，但现实却远不及预期。针对这一现象，文章从制度变迁的视角分析了三个导致预测偏差的要素：一是决策主体的认知偏差，二是既有制度路径依赖约束，三是技术性偏差。分析认为，制度路径依赖要素促成了特殊的EET税收优惠模式，这既造成了明显的门槛效应，又限制了未来参保规模，还将最需要保障的群体排除在制度之外；路径依赖与制度缺失导致养老保险制度体系内隐藏着冲突，缺乏协调与配合。未来完善个人养老金制度体系，需要理顺养老保障制度体系，消解制度障碍，并构建更有竞争力的个人养老金产品体系。

关键词：制度变迁；个人养老金；第三支柱；养老保险；公共选择

早在1991年，我国已提出了构建多层次社会保障体系的目标。虽然个人养老金制度迟迟未能构建，但各界的期翼却随着人口老龄化程度的加深与日俱增。直到2022年4月，国务院办公厅颁布《关于推动个人养老金发展的意见》，明确了个人养老金制度的名称、模式、缴费水平、税收优惠、投资与领取等关键内容，长期缺位的个人养老金制度终于构建起完整的制度框架。

在细则方面，人力资源和社会保障部、财政部、税务总局与银保监会等多部门，先后发布了《个人养老金实施办法》《关于个人养老金有关个人所得税政策的公告》与《关于印发商业银行和理财公司个人养老金业务管理暂行办法的通知》等关键性文件。截至2022年底，个人养老金制度已进入了制度定型前关键的大范围试点阶段。

与2018年实施的个税递延型商业养老保险试点相比，个人养老金业务的服务提供者已从仅限于保险公司扩展到了银行与理财公司，个体加入个人养老金制度的前提条件也从城镇单位职工基本养老保险制度扩大为基本养老保险制度，税收优惠政策力度更是明显加大。在这样的条件下，新构建的个人养老金制度是否可以如过往预期一般，从公共养老保险制度一枝独大的局面中迅速发展壮大？

一、文献综述与分析框架

始于21世纪初的那场关于企业年金制度发展前景的探讨，为探讨个人养老金制度未来规模提供了诸多可供借鉴之处。

在制度模式上，企业年金与个人养老金制度均基于个人账户模式且服务提供者相同，虽然决策主体（企业/个人）与决策目标不同，但决策过程均基于微观主体的判断；如果没有制度约束，二者的资金流动也不存在障碍——同一个投资产品，既可以为企业年金制度服务，也可以为个人养老金制度服务；从国际经验来看，自美国养老金法案（PPA 2006）以来，放开第二、第三支柱之间资金流通的限制以及共享税收优惠政策，在经合组织（OECD）国家中日渐成为一种制度演化趋势。因而，分析总结过往对中国企业年金制度前景预测中的经验与教训，对个人养老金制度的分析预测具有直观的参考意义。

（一）定性分析

在过往探讨企业年金与个人养老金制度发展前景的文献中，为数众多的定性分析文献主要从国际比较、养老金制度体系缺陷、人口老龄化角度切入，或从理论角度阐释，或通过选取比较指标（集），做出了不同的判断与政策建议。

从国际比较角度切入论证的学者有丁韬和王永生，他们认为：美国企业年金规模大，在资本市场占据举足轻重的位置。与之相比，中国企业年金制度规模极为有限，因而前景非常广阔——即使只有一半的职工参加企业年金制度，将来也是几万亿、十几万亿的规模。

从人口角度论证的学者有巴曙松，他认为中国是一个人口大国，即使假定较慢的参与率增长速度与较低的投资收益率，预计到2010年企业年金基金积累资产最低可能为5000亿元，条件好的情况下可能接近2万亿元。

从人口发展与制度改革的角度切入论证的作者有王延中等，他们认为，我国人口结构变化和公共养老金制度的既有缺陷将导致第一支柱改革，从而为第二、第三支柱的发展腾出空间。文中使用了两个预测数据，一是中国未来每年新增企业年金保费收入有望达到1000亿元以上，二是2030年中国企业年金总规模将达1.8万亿美元。需要指出的是，总规模预测实际来自世界银行，当时被诸多文献、会议发言以及新闻报道广泛引用。

在国际比较方面，郑秉文使用了企业年金计划参与率、企业年金资产比重、企业年金替代率以及企业年金资产占资本市场比重四个指标，证明我国企业年金的发展与OECD国家相比还存在较大差距，此后多年间，众多国际比较文献持续验证了中国第二、三支柱规模发展有限这一结论，并有部分文献根据国际经验做出预测。

如孙洁认为我国第三支柱替代率以达到国际平均水平（15％）为宜，据此得到2020年第三支柱的适宜规模约为３万亿元；中金公司使用“私人养老金资产／GDP”和“私人养老金／居民金融资产”指标，做了三个场景预测。乐观场景意味着中国可以在十年内超过当前发达国家平均水平（中国现值的15.3倍和9.09倍）；即使是悲观场景，也意味着在十年内达到当前中国现值的4.29倍、2.27倍。

（二）定量分析

在企业年金与个人养老金制度的预测文献中，各种量化研究采用了不同的切入角度，其基础假定源自经济增长、人口结构、制度参数（预期）乃至国际经验。

陈秉正与郑婉仪认为，随着企业年金计划的推广，参与率将逐年上升——预计从2002年到2011年间从2.5%上涨为40%，并据此进行了规模测算。孙博使用纳税人数、各省城镇职工基本养老保险参加人数和各大城市薪资分布方法估算，预计个人养老金制度最多覆盖4525万人，最大缴费规模为3101亿元（每年）。在假定参与率为70%的情况下，第三支柱每年缴费规模在2000亿元，覆盖人员3000万。

米红等使用可能－满意度模型对第三支柱参保率进行了仿真测算，预测2030年第三支柱养老保险参保率的最适值为51％（对应4.2亿参保人口），满意值为81%；刘方涛等认为，退休人群年度总收入（城镇职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险、企业年金和职业年金）减去总支出（医疗费用支出、护理费用支出以及日常生活支出）的收支缺口，即为潜在的个人养老金规模。据此预测2025、2030与2035年的个人养老金潜在规模分别为6.9万亿元、9.9万亿元和13.6 万亿元。