这期刊发的《工作论文》是由郑秉文撰写的《个人养老金一周年评估与前瞻——基于一个理论框架的分析》，该文已公开发表。如引用，请注明上述期刊出处——编者。

——基于一个理论框架的分析

中国社会科学院世界社保研究中心主任

        摘要：全面建成多层次、多支柱养老保险体系是贯彻落实党中央国务院关于积极应对人口老龄化决策部署的重要举措。在个人养老金正式实施一周年之际，本文试图构建一个理论评估框架，对个人养老金一年来的市场表现做一多维度评估。根据该评估框架提出的“模式评估法”,个人养老金覆盖率的表现超出预期，已基本实现“可替代模式”的制度目标；根据“本土政策评估法”,覆盖率达20.2%,成绩不俗；根据“国际流行评估法”,覆盖率为15.2%,差距不大。与试点五年半的税延型商业养老保险相比，个人养老金覆盖率出现一个质的飞跃。但是，波动的资本市场致使个人养老金制度正陷入一个怠惰性有余、活跃性不足的低效状态，抵消良好的覆盖率表现的制度功能，对未来个人养老金替代率的负面影响将是深远和致命的。个人养老金的制度属性和市场特征意味着，中国养老金体系改革将从完善制度设计的纯粹“单轮驱动”正向完善制度设计与完善资本市场相结合的“双轮驱动”阶段转变，未来可期。

2023年是中国第三支柱个人养老金制度正式落地运行的元年，也是中国养老金改革的一个新起点，三支柱养老金制度架构正式搭建起来并开始运转。在36个先行城市及地区个人养老金制度实施一周年之际，必要对个人养老金制度运行状况、尤其对覆盖率做一个多维的综合评估，分析个人养老金制度面临的主要风险，评估当前所处的基本态势，明确下一步推向全国时面对的主要任务，展望未来的发展前景。

本文的主要贡献在于，一是在笔者以往提出的第三支柱养老金模式分类的“模式两分法”理论分析框架基础上，提出评估第三支柱养老金覆盖率表现及其意义的“评估两分法”，据此建立一个适用于中国个人养老金制度特征、较为完整的理论评估框架；二是建立起由相对标准与绝对标准构成的“综合评估标准”，并引入“评估理论基础”，以此作为诠释“评估两分法”及其“综合评估标准”的理论依据；三是通过对一年来个人养老金投资收益出现大面积浮亏的分析，提出养老金体系改革将开启从以往主要靠完善制度设计的“单轮驱动”向完善制度设计与完善资本市场相结合的“双轮驱动”转变的新阶段。

本文的主要发现在于，一是由本文构建的评估框架提出的三个评估法得出的结果显示，个人养老金制度落地一年来取得显著成就，覆盖率指标表现较好，超出预期，基本达到制度设计目标；二是养老金与资本市场具有共生共赢和相随相伴的互利关系，但一年来个人养老金的实践也显示出个人养老金与资本市场还具有互为条件和相互制约的束缚关系，面对低迷与波动的资本市场，个人养老金正成为一个怠惰的低效制度；三是相较于同为市场化运作的第一支柱基本养老保险基金和第二支柱企业年金，当资本市场出现剧烈波动时，第三支柱个人养老金对资本市场的敏感性和依赖性更大，与生俱来的脆弱性和怠惰性更强。

鉴于评估框架的重要性，本文首先在前两个部分用较大篇幅构建个人养老金评估框架的“大厦”，并详述该评估框架的理论渊源和理论基础；第三部分运用三个评估法着重对第三支柱个人养老金覆盖率取得的成就及其意义进行评析，对不同方法下的覆盖率表现进行解析；第四部分的主要任务是评估个人养老金投资收益率大面积浮亏造成的制度怠惰性及其未来对养老金替代率造成的深远影响；第五部分集中在对养老金与资本市场的共赢关系和制约关系的理论探讨，对未来发展个人养老金驱动方式转变的深层思考，对个人养老金的市场表现特征进行理论归纳等；第六部分是结束语，笔者提出五点思考。

回顾个人养老金的政策过程及其历史渊源，第三支柱个人养老金制度的发展可分为三个阶段：一是2008年至2018年的酝酿阶段。原中国保险监督管理委员会（以下简称“中国保监会”）提出在天津滨海新区、上海市、深圳市试点个人税收递延型补充养老保险，但由于种种原因未果；二是2018年5月至2022年11月的试点阶段。原中国银保监会等五部门决定在上海市、福建省（含厦门市）和苏州工业园区等三地进行个人税收递延型商业养老保险试点，但覆盖面很低，只有几万人；三是2022年11月个人养老金正式启动至今的先行阶段。“升级版”的第三支柱个人养老金制度在36个先行城市及地区实施正好一周年。

笔者试图运用传统的“事后”政策评估法，建立一个适合中国具体国情和中国个人养老金制度目标特征的理论评估框架。第三支柱养老金在国外的建立与推广始于20世纪末与21世纪初，至今大约四分之一世纪，绝大多数国家的覆盖率不尽理想，成为困扰国外第三支柱发展的主要难题之一。考虑国际上第三支柱养老金覆盖率的现状，结合中国个人税收递延型商业养老保险试点五年半来由于覆盖面太低而不得不将其并入个人养老金的结果，本文提出个人养老金评估框架主要集中在对于覆盖率的有效分析上。

（一）政策过程与制度描述

第三支柱养老金的雏形及其提出可溯源至2008年。2008年6月，中国保监会发布《关于印发<天津滨海新区补充养老保险试点实施细则>的通知》（保监厅发〔2008〕32号），该文提出“补充养老险”包括个险和团险、建立个人账户、个人缴费税前扣除30%等制度设计细节；2009年4月，为应对国际金融危机，国务院发布《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》(国发〔2009〕19号)，提出在上海适时开展“个人税收递延型养老保险产品”试点；2010年3月，中国保监会和深圳市政府签署《关于深圳保险创新发展试验区建设的合作备忘录》，再次提出推动“个人税收递延型养老保险产品”试点的设想。

由于种种原因，上述三个城市关于“补充养老险”和“个人税收递延型养老保险产品”试点的设想没有实质性进展。2014年国务院颁布《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》(国发〔2014〕29号)，正式提出“适时开展个人税收递延型商业养老保险试点”；2018年4月财政部等五部门印发《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》(财税〔2018〕22号)，宣布从当年5月1日起在上海市等三地试点个税递延型商业养老保险，试点期限暂定一年。由于试点效果很不理想，覆盖人数始终没有突破5万人，从2020年开始，中央多次在重要会议和重要文件中反复提到“规范发展第三支柱养老金”，有关部门开始着手重新设计和制订新方案。

2022年4月印发的《国务院办公厅关于推动个人养老金发展的意见》（国办发〔2022〕7号）（以下简称“7号文”）标志着第三支柱养老金正式诞生。该文一锤定音，将中国第三支柱养老金定名为“个人养老金”，并对其制度框架做出基本规定：适用范围为中国境内参加第一支柱基本养老保险的劳动者；采取DC型完全积累的个人账户制度；采取EET型税优模式；缴费上限为1.2万元/年；可投资产品范围为符合规定的银行理财、储蓄存款、商业养老保险、公募基金等四类金融产品；等等。

2022年11月财政部和国家税务总局发布《关于个人养老金有关个人所得税政策的公告》（2022年第34号），规定从2022年1月开始实施个人养老金EET型税优政策，税率为3%，不并入个人综合所得。与此同时，人社部和财政部等五部门联合印发《个人养老金实施办法》（人社部发〔2022〕70号），对参加流程、信息管理、账户管理、个人养老金机构和产品管理、信息披露和监督管理等做出详细规定。

至此，中国个人养老金制度的所有案头工作准备就绪。2022年11月25日，人社部、财政部和税务总局的办公厅联合印发《关于公布个人养老金先行城市（地区）的通知》（人社厅函〔2022〕169号），公布36个先行城市及地区的名单，宣布个人养老金制度正式启动。根据7号文的规定，个人养老金制度先试行1年，再逐步推开。

（二）理论分析框架与理论评估框架

鉴于第三支柱养老金覆盖率始终是国际实践和中国本土试点中的焦点和难点，尤其考虑中国2008年提出补充养老保险试点以来一波三折，在历经十年酝酿和五年试点之后，其覆盖率依然低到微不足道，本文提出的理论评估框架将覆盖率作为考察第三支柱个人养老金的主要指标。其实，笔者两年前对第三支柱养老金分类时提出了“模式两分法”的理论分析框架，即从覆盖率的角度将第三支柱养老金分为“可替代模式”与“附加模式”，在此基础上又将养老金三支柱体系结构区分为“哑铃型”与“金字塔型”；进而提出中国养老金的前途命运只能寄希望于前者，即中国第三支柱只能选择“可替代模式”、三支柱养老金体系只能选择“哑铃型”的制度目标与模式选择；最后对中国第三支柱只能选择“可替代模式”、三支柱养老金体系只能选择“哑铃型”的现实要求、社会条件和理论依据进行了详细分析。

笔者两年前提出的“模式两分法”是从覆盖率角度对养老金模式进行分类的一个极具中国特色的分析框架。基于这个理论分析框架，本文提出一个理论评估框架，即在“模式两分法”基础上提出对个人养老金的“评估两分法”，以期从“相对评估标准”和“绝对评估标准”两个维度对中国第三支柱个人养老金运行一年来的绩效（覆盖率）进行考察。“相对评估标准”即“模式评估法”是对“模式两分法”的测度，“绝对评估标准”是指本文建立的“本土政策评估法”和引入的“国际流行评估法”.......