No.170-20240613:国际上第二、三支柱养老金协同发展的衔接机制及-中国社会科学院社会保障实验室

摘要：健全完善多支柱养老金体系，亟须实现第二、三支柱养老金协同发展，建立二者之间的衔接机制。据此对国际上第二、三支柱养老金的衔接制度，包括监管体制、账户资产转移、税收优惠政策、投资管理以及信息平台整合等方面的经验做法进行了详细介绍。基于国际经验，我国应进一步优化多支柱养老金体系结构，建立一体化监管框架，打通第二、三支柱个人账户，加强立法和税收优惠政策支持，推进多支柱养老金信息平台的统一整合。

一、引言

党的二十大报告提出“发展多层次、多支柱养老保险体系”。多层次与多支柱两个概念含义相近，多层次强调的是社保制度的分层结构和类型划分；多支柱概念在国际上运用得更为普遍，说明各类养老金计划对社保体系的支撑作用。长期以来，我国养老保险体系处于第一支柱独大，第二、三支柱发展滞后的情况。随着人口老龄化的加深，养老金结构失衡问题将会对养老金体系的健康、可持续发展带来严重挑战。鉴于第二支柱覆盖范围的局限性，有学者指出，我国养老金体系应当加快从以第一支柱为重心的“金字塔型”三支柱结构向以第一支柱和第三支柱为重心的“哑铃型”三支柱结构转变。作为第三支柱的重要制度安排，我国的个人养老金制度于2022年11月正式落地，于36个城市及地区试点实施。回顾个人养老金制度运行一年以来取得的成绩，虽然该制度覆盖面快速扩展，但实际效果与预期也存在一定偏差。若要充分发挥第二、三支柱养老金的补充、保障作用，亟须积极构建更具竞争力和普适性的私人养老金体系。

导致第二、三支柱养老金发展不及预期的一个重要原因是，第二、三支柱在衔接转换方面存在明显的制度壁垒，客观上阻碍了私人养老金体系的融合发展。一方面，第二支柱向第三支柱的资金转存渠道并未打通，当劳动者变更工作时，若新雇主并未建立年金计划，企业（职业）年金个人账户将不得不在原雇主（或原单位）处留存。该情况既削弱了劳动者对个人账户资金的自主管理权，也不利于盘活个人账户资金，最大化养老金待遇水平。随着经济社会的发展变迁，劳动者的工作流动日益频繁，灵活就业和新就业形态成为吸纳就业的重要形式，而我国私人养老金个人账户的设计理念相对滞后，使得上述矛盾被进一步放大。另一方面，我国个人养老金制度处于起步阶段，亟待拓展资金来源，但由于与第二支柱之间缺少资金转换通道，与税收优惠政策也相互割裂，现阶段个人养老金只能依靠个人缴存，导致资金规模增长受限。2022年企业年金和职业年金的投资运营规模分别为2.8万亿元和2.1万亿元，而个人养老金在2023年4月的投资规模仅有100多亿元，规模差距较为明显。综合来看，第二、三支柱缺乏联动转换机制，未能形成发展合力，是导致私人养老金体系产生内部摩擦、抑制覆盖面扩大的关键因素之一。如果能实现第二、三支柱养老金的衔接转换，一方面可改善不同企业（职业）年金计划之间转移接续复杂的现状，另一方面也有助于解决个人养老金最迫切的资金来源问题，增强私人养老金个人账户的便携性，从而扩大养老金体系的覆盖面。

针对上述问题，有少量文献基于国际经验，对第二、三支柱养老金的衔接转换和税收政策设计等方面问题进行了总结思考。董克用等以及刘小菲等分别总结了美国私人养老金体系的跨支柱转移及税收优惠政策的相关经验，通过赋予第三支柱个人退休账户（individual retirement accounts，IRAs）转存（rollover）功能，使得第二支柱雇主养老金计划（以401(k)〖HT〗计划为代表）个人账户成为IRAs增量资金的主要来源，并在税收递延政策设计上保持了连贯性，有效促进了第二、三支柱养老金的融合发展。刘涛介绍了中国香港地区养老金体系第二、三支柱联动建设的具体做法及功能定位，其中第二支柱以强积金计划为主，典型特征是完全积累制和强制缴费，并针对流动频繁的雇员专门设立了行业计划；第三支柱的产品体系深度嵌入强积金计划，鼓励劳动者增加自愿性缴费，以将第二支柱形成的养老储蓄年金化，促进了第二、三支柱养老金的联动发展。虽然上述研究从不同角度讨论了第二、三支柱衔接转换的经验做法，具有一定的参考价值，但整体侧重于对单一国家或地区的经验分析，在国际比较方面有所欠缺，也并未对第二、三支柱衔接转换过程中所需配套的联合监管、投资管理和信息平台整合等举措进行讨论，有待进一步完善。

本文基于国际比较视角，系统性分析了多支柱养老金融合发展的国际趋势，论证第二、三支柱协同发展的必要性，详细剖析第二、三支柱养老金的衔接机制，包括联合监管体制设置、账户设计、税收优惠政策衔接、投资管理和信息管理平台整合等方面的具体做法。总结这些国际经验，对推动我国多支柱养老金的融合发展具有参考意义。本文的边际贡献主要在于：第一，基于经验证据指明了第二、三支柱私人养老金的协同发展趋势；第二，详细介绍了各国在第二、三支柱养老金衔接机制中的具体做法，并基于我国养老金发展现状总结了相关的经验启示；第三，基于经验启示，针对性提出了推进我国第二、三支柱衔接转换的政策建议。

本文余下部分的安排如下：第二部分阐明了多支柱养老金融合发展的国际趋势；第三部分介绍了国际上第二、三支柱养老金的衔接机制；第四部分总结国际经验对中国的借鉴启示。

二、多支柱养老金融合发展的国际趋势

（一）公共养老金和私人养老金呈现混合发展趋势

20世纪末以来，随着人口老龄化的到来，全球范围内掀起一股养老金改革浪潮，多支柱养老金体系演变的一个基本趋势是由公共管理到私人管理、由国家责任到个人责任、由政府主导到市场主导的改革过程，公共养老金与私人养老金呈混合发展态势，并表现出以下特征：第一，鼓励私人养老金发展。在缴费资源既定的前提下，公共养老金与私人养老金存在一定程度上的替代关系，公共养老金规模过大，必然挤压私人养老金的发展空间，因此，多数国家在养老金改革中尝试逐步增大私人养老金的比重，以让渡国家在社会保障中的责任。第二，公共养老金与私人养老金融合发展，二者结合的根本目标是实现养老保障社会资源配置效率的最大化，其中公共养老金的特点在于保障底线公平，针对低收入群体具有再分配性，而私人养老金更加强调市场运营功能，增强自我储蓄的激励性。因此，在多支柱养老金体系设计中，公共养老金与私人养老金的划分并不是“一刀切”，而是分层的，二者相互补充、相互辅助，发挥各自的效能优势。例如，有些国家为强制性的个人账户养老金计划建立国家担保机制，在个人储蓄不足的情况下，可领取国家发放的最低保障养老金，典型国家有智利和瑞典等；有些国家实行协议退出措施，允许参保者在公共养老金与私人养老金之间进行选择和转换，如英国和日本等国家第三，政府责任的界定进一步趋于整合设计。一般而言，国家对公共养老金计划的主要责任在于兜底性基本保障，保障其财务可持续，对私人养老金计划的责任则主要在于市场监管和税收等方面的政策支持。在公私混合发展的态势下，公共养老金向私人养老金的转化并不意味着国家责任的完全退出和弱化，而是向另一种形式转变。例如，为加快私人养老金发展，各国普遍采用积极的税收优惠政策，这意味着国家通过牺牲当期税收收入来支持养老金发展，因此可视为一种间接性的财政转移支付政策。还有国家对低收入者、妇女、青年及失业人群等弱势群体参与私人养老金给予缴费补贴，这也是国家促进私人养老金发展的责任体现，如德国的里斯特养老保险计划。

（二）第二、三支柱养老金协同发展

表1列举了OECD国家私人养老金计划参保人口占劳动人口的比例，以衡量OECD国家私人养老金的覆盖面情况。结合表1数据和各国养老金发展经验可知，第二支柱覆盖率较高的国家，通常第三支柱覆盖率也相对较高。在实行自愿性职业年金计划的国家，如美国、英国和加拿大等，第二支柱年金比较发达，并相应带动了个人养老金的发展，其中第二支柱向第三支柱的资产转移是推动第三支柱快速发展的重要原因。在上述三国第二、三支柱年金合计的覆盖人群已超过劳动年龄人口的40%。在实行（准）强制性第二支柱职业年金计划的多数国家中，第三支柱也保持了较快发展。例如，澳大利亚、新西兰具有强制性的超级年金计划，自愿性的个人养老金可绑定在超级年金账户上进行附加供款，因此也获得了同步发展；在荷兰、冰岛、丹麦、瑞典等欧洲国家，行业性的职业年金计划非常发达，基本覆盖了劳动就业人口，个人养老金计划覆盖率也达到了20%以上。在部分欧洲大陆国家，如德国和比利时，第一支柱较为发达，私人养老金的规模相对薄弱，但在养老金体系的转型过程中，也较重视第二、三支柱的协同推进......