摘要：我国个人养老金制度试点一年以来，呈现“三多三少”特点，反映出理念认知、制度设计和管理运行方面存在误区。研究发现个人养老金在层次划界、功能目标、覆盖群体、责任主体、政策支持、账户管理、经办运营、投资选择等八个方面的认知误区和行动偏误，有针对性地提出政策建议，包括明确“层次”和“支柱”双定位，整合“待遇叠加”和“覆盖补缺”双功能，取消以参加基本养老保险为前置条件的限制，鼓励雇主承担匹配缴费责任，整合第二、三支柱的政策优惠，连通第二、三支柱个人账户管理，促进个人养老金产品提供商平等竞争，协助个人投资理性选择。

一、引言

20世纪90年代初以来，我国相继建立基本养老保险、企业补充养老保险、个人自愿参加的商业养老保险、企业年金、职业年金等制度，实施税收递延型个人商业养老保险试点，多层次、多支柱养老保险体系的框架基本成型，但发展不均衡。为了推进多层次、多支柱养老保险体系建设，2022年11月我国启动个人养老金制度试点，在36个城市及地区先行实施。作为养老保险体系的“第三支柱”，个人养老金被寄予厚望。2022年12月末，试点刚满一个月就有1954万人开立账户，到2023年5月下旬，开户数增至3744万户，同年6月底达到4030万户，不到一年时间，个人养老金参与人数已超过企业年金参与职工总数。但是，暴露的问题也较突出，表现为“三多三少”，即制度覆盖人群多但享受优惠政策人数少，个人养老金开户数多但实缴户数少，参与人员对税优期盼多但缴存金额少。

已有研究大致从以下三个方面指出我国个人养老金制度的问题，并提出完善建议：第一，指出个人养老金融素养不高的问题，提出加强宣传引导，增强个人对老龄化、养老金体系的认识和养老储备的意识，由国家、金融机构、用工单位和个体等多方联动，提升养老金融认知。第二，指出税优政策有待精细化的问题，提出建立激励相容的个人所得税制度，增加对高收入群体的激励，采取EET与TEE相结合的税优方式，吸引更多人加入个人养老金，打通第二、三支柱壁垒，统筹税收优惠政策，实现第二、三支柱的税优连通、资金连通、信息连通，促进养老金资产的统一管理。第三，提出综合治理和制度创新思路，通过设置差异税率、提高投资收益率、提供流动性机会等机制设计，吸引不同人群参与，鼓励那些无法建立企业年金的雇主通过匹配缴费，为雇员补充养老保障，将住房公积金与个人养老金整合为个人公积金账户，建立综合性个人账户，融汇抵御各类风险的积累性资产，在满足资金流动性需求的同时，增加养老财富储备。

以上这些研究的观点和结论有理可据，但系统性不足。在我国个人养老金制度的建设与探索中，无论是制度理念、功能定位，还是制度内容、管理运营，仍存在不少偏误。本文拟从理念认知、制度设计、管理运行等三个方面，分析我国个人养老金制度建设与探索中的若干误区，针对个人养老金发展的认知桎梏和行动羁绊，分解辨析，提出建议。

二、制度理念问题

（一）个人养老金定位是“层次”还是“支柱”？

个人养老金与企（职）业年金都属于私人养老金领域，既有层次叠加、累进待遇的功能，也有支柱共担、充实覆盖的使命。由于层次划界的误区，个人养老金为少部分群体实现了待遇叠加，但作为养老保险体系的“支柱”作用未得到充分发挥，多层次、多支柱养老保险体系“跛行”的问题仍未解决。

我国从20世纪90年代初开始搭建多层次养老保险体系。1991年6月，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，确定逐步建立基本养老保险与企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险相结合的制度，这是我国多层次、多支柱养老保险体系的雏形。1993年，十四届三中全会决议明确要建立多层次社会保障，虽然未提及“多层次养老保险”的概念，但地方上已有实践，建立了企业补充养老保险与个人储蓄性养老保险挂钩缴费机制。1994年，世界银行发布《防止老龄危机——保护老年人及促进增长的政策》报告，提出了养老保障的三支柱框架，1997年世界银行发布《中国养老保险体制改革》，所提及的三层次养老保险体系意见被中国政府采纳。

三十多年来，尽管我国多层次、多支柱养老保险体系发展不均衡，但以企（职）业年金和个人储蓄性补充养老保险（以下简称“个人养老保险”）为主体的私人养老金制度地位逐渐提升。1996年《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要的报告》提出，“积极发展商业保险，发挥其对社会保障的补充作用”，此后在2001年、2006年、2011年的历次五年规划纲要中，依次提出“鼓励有条件的用人单位为职工建立企业年金和补充医疗保险，同时发挥商业保险对社会保障体系的补充作用”“鼓励有条件的企业建立补充保险” “发挥商业保险补充性作用”；2016年五年规划纲要的提法是“构建包括职业年金、企业年金和商业保险的多层次养老保险体系，持续扩大覆盖面”，首次明确企（职）业年金和个人养老保险是多层次养老保险体系的“重要构成”；2021年五年规划纲要提出“发展多层次、多支柱养老保险体系，提高企业年金覆盖率，规范发展第三支柱养老保险”，将“重要构成”地位做了进一步提升。经过三十多年的制度演进，个人养老保险从基本养老保险的补充角色，到多层次养老保险体系的组成部分，现在已在政府文件中上升至多层次、多支柱养老保险体系中的独立“支柱”地位。

然而，现在至少在四个方面仍存在将个人养老金定位为“层次”单一功能的问题。第一，在政策落实上，由于长期没有政策支持，个人养老保险一直处于自发状态，充当少部分群体增加老年收入的手段，始终未摆脱“补充保障”的单一功能。第二，在学术研究上，学界对个人养老保险的功能定位也存在单一化问题。国内学者中，林义最早提出三层次养老保险体系框架，对第三层次功能的构想是提高退休收入保障和向未参保人员提供老年经济保障，这一观点具有前瞻性，但未形成主流。学术界普遍认为，个人养老保险的功能是“锦上添花”，例如，世界银行专家指出第三支柱是高收入者获得更高收入替代的制度安排，郑功成认为第三层次为满足较高收入者提升保障水平的需要。第三，在制度定性上，2022年11月，人力资源和社会保障部等五部委联合印发《个人养老金实施办法》（以下简称《办法》），对个人养老金的界定是“政府政策支持、个人自愿参加、市场化运营、实现养老保险补充功能的制度”，重申了个人养老金的“补充”作用。第四，在制度设计上，将参与人限定为“参加城镇职工基本养老保险或者城乡居民基本养老保险的劳动者”，这种以基本养老保险参保为前置条件的规定，仅仅强化了个人养老金的“层次”功能，容易造成待遇增补“幻觉”。

从国外个人养老金发展看，转型国家并未将个人养老金仅视作待遇叠加的“层次”，而是更注重个人养老金“层次”功能与“支柱”功能的整合。表1是部分OECD国家的情况，这些国家可以被清晰地划分为三组。第一组是欧洲的非英语国家（丹麦、芬兰、意大利、法国），这些国家信托文化基础弱于英语国家，后者属于英美法系，其衡平法下“双所有权”有利于发展信托产业，而非英语国家属于大陆法系，“单所有权”制约了信托产业发展，这一组国家个人养老金的参与率不高，在养老储蓄资产中的占比也相对低，在“层次”和“支柱”上发挥的功能也相对较弱。第二组是英语国家（美国、加拿大），第二、三支柱发展相对均衡，个人养老金参与率不高，“层次”的功能定位更突出，美国和加拿大两国均已实现第二、三支柱账户打通和联动发展。第三组是转型国家（波兰、捷克、拉脱维亚、匈牙利、爱沙尼亚、斯洛伐克、立陶宛），第二支柱不发达，灵活就业者和无职业养老金的劳动者通过参与个人养老金，获得退休收入保障，个人养老金的参与率较高，个人养老金资产占养老储蓄资产的比率较高，个人养老金承担了递补第一支柱保障不足、填补第二支柱保障空白的任务，发挥了重要的“支柱”作用......