这期刊发的《工作论文》是由齐传钧撰写的《个人养老金的人群定位与深度困境分析》，如引用，需征得本实验室（世界社保研究中心）或作者本人的同意——编者。
个人养老金的人群定位与深度困境分析
齐传钧
中国社科院世界社保研究中心副秘书长
摘要：个人养老金实施以来，不管是实际缴费人数、缴费金额还是购买产品总额都明显低于预期，这是当前个人养老金实际人群定位偏差的必然结果。但从未来发展的必要性上来看，个人养老金必然是面向多数人的制度安排，但这一应有人群定位却面临着认知困境、经济转型压力和个人或家庭财务刚性约束。为了破解这些约束，需要采取一些力度较大的改革措施，即引入财政补贴，建立财政补贴和税收递延相结合的政策支持体系；重构制度体系，将城乡居保个人账户独立出来纳入到个人养老金中；深化配套改革，以共同富裕为导向创造更加公平合理的外部环境。
关键词：个人养老金；第三支柱；财政补贴；共同富裕
一、引言
2022年11月个人养老金在36个先行城市（地区）启动实施，截至2023年6月底，开立个人养老金账户人数4030万人。单纯从开户人数这一指标来看，短短半年多时间取得这样的成绩应该说实属不易。但根据此前两次相关机构或人士披露的数据，截止2023年3月，有3038万人开立个人养老金账户，其中900多万人完成了资金储存，储存总额182亿元，人均储存水平2022元，购买产品总额110多亿元；而截至2022年底，个人养老金参加人数1954万人，缴费人数613万人，总缴费金额142亿元。总之，个人养老金实施以来，不管是实际缴费人数、缴费金额还是购买产品总额都远远低于预期，而且与开户人数形成了巨大的反差，因此“开户热缴存冷”、“叫好不叫座”和“吸金难”等诸如此类的质疑声音遍布互联网。显然，普遍的观点认为开户人数尚可，而问题在于实质性的参与人数严重偏低。
在这种背景下，很多专业人士给出了各种解释。比如，有人认为个人养老金当前面临三方面困难：一是人均缴费水平较低，投资功能有待发挥；二是产品供给种类单一，投资效果不及预期；三是是以产品销售模式为主导，配置服务生态尚未形成。也有人认为个人养老金存在长钱短投、收益率不理想等问题[1]。还有人认为政策激励不够，即每年12000元的缴费上限对中高收入群体而言较低，而个人养老金在领取时要缴纳3%的税，对中低收入群体有挤出效应[2]。应该说，这些解释确实指出了一些亟需解决的问题，但却回避了人们开户“热情”背后的实际推动因素。其实，这也不是什么秘密，参加人数之所以“虚高”是因为银行采取了花式营销、互助开户、地推开户等各种营销手段，而参加者为了获得各种礼品和现金奖励来“薅羊毛”的“合力”结果[3]。不仅如此，根据笔者在某银行开户现场观察，甚至很多“入金”的参加者也只是象征性的投入一元钱甚至是一分钱，为的是获得开户以外的奖励（部分银行将开户和“入金”分开提供奖励）。也就是说，虽然缴费人数占开户人数比例较低，但即便如此缴费人数也是有“水分”的。
因此可以说，只开户而不“入金”或者即使开户而象征性“入金”的参加者可能都不是目前个人养老金政策下潜在的覆盖人群，而真实的个人养老金参加者数量可能少之又少。那么，为什么会出现这种情况呢？要想回答这个问题，就必须直面全国到底有多少人才是个人养老金潜在参加者或者目标人群这一根本性问题。只有先回答这一问题，才能对个人养老金发展是否达到预期及其背后原因做出合理解释。因此，本文的结构如下：首先，深入分析个人养老金的人群定位问题，即到底哪些人应该纳入到个人养老金的覆盖范围内；然后，详细探讨个人养老金发展所面临的深度困境，而不拘泥于个人养老金设计的具体细节上；最后，在总结全文的基础上有针对性地提出一些改革措施或发展思路。
二、个人养老金的人群定位
实际上，人群定位问题是个人养老金政策的核心议题，应该给予足够重视并展开广泛探讨。就目前而言，个人养老金的人群定位问题可以从两个方面进行探讨：一是个人养老金政策所暗含的实际定位；二是基于中国国情所确定的应有定位。
（一）个人养老金的实际人群定位
2022年4月，国务院办公厅发布《关于推动个人养老金发展的意见》（国办发[2022]7号，以下简称《意见》），对参加范围做了明确说明，即“在中国境内参加城镇职工基本养老保险或者城乡居民基本养老保险的劳动者，可以参加个人养老金制度”。2022年11月，人社部等五部委联合发布《个人养老金实施办法》（人社部发〔2022〕70号，以下简称《实施办法》），再次强调“个人养老金的参加人应当是在中国境内参加城镇职工基本养老保险或者城乡居民基本养老保险的劳动者”。显然，个人养老金的参加范围很大，几乎完全对应的是所有参加城镇基本养老保险的参保职工（参保职工的范围要大于缴费职工）和参加城乡居民基本养老保险（以下简称“城乡居保”）且未实际领取待遇的居民（以下简称“参保居民”）。根据《2022 年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，2022年末全国参加基本养老保险人数10.53亿人，其中城镇职工基本养老保险（以下简称“城镇职保”）参保职工3.67亿人，城乡居保参保居民3.85亿人，合计7.52亿人。如果按照这个理解，个人养老金制度理论上是一项“面向多数人”的制度[4]。
但是，《意见》指出，个人养老金实行个人账户制度，缴费“完全”由参加人个人承担，实行完全积累，国家只提供税收优惠政策来鼓励符合条件的人员参加个人养老金制度并依规领取个人养老金。同时也强调了“个人养老金资金账户实行封闭运行，其权益归参加人所有，除另有规定外不得提前支取”。随后《实施办法》给出具体详实的规定，包括四种领取条件：一是达到领取基本养老金年龄；二是完全丧失劳动能力；三是出国（境）定居；四是国家规定的其他情形。应该说，通过税收优惠来补偿个人缴费所“牺牲”的流动性，是推动第三支柱快速发展的一个重要国际经验，比如美国的“个人退休账户”（IRAs）。但是，这是有前提条件的，即整个国家的税收结构以“直接税”为主，且有着广泛的个人所得税缴纳群体。问题是，中国目前的税制结构还是以“间接税”为主，实际个人所得税缴纳人数非常有限。
缴纳个税人数到底有多少，官方没有正式披露。但有数据显示，2018年10月个税起征点由3500元提高到5000元，大概只有6400万人缴纳个人所得税。2022年3月国务院决定设立3岁以下婴幼儿照护个人所得税专项附加扣除，原有的6个专项附加扣除增加到7个，并于2023年8月开始提高个人所得税有关专项附加扣除标准，由此个人所得税的缴纳人数必将大幅度下降。不仅如此，根据近几年的两会提案，社会还有进一步提高个人所得税起征点的诉求，如果以后真的提高这一起征点，那么缴纳个人所得税的人数将更少。与之对比，美国有高达54.7%的家庭缴纳个人所得税[5]。显然，因为税制结构的不同和实际缴纳个人所得税人数的差异，基于税收递延这种单一激励措施的养老金制度运行结果就会大相径庭，即个人养老金实际覆盖人数必然十分有限。道理不难理解，根据国外经验，政府提供的激励措施主要有两个：一个是税收优惠；二是财政补贴。前者典型的是美国，后者典型的是德国。从理论上讲，不管是税收优惠还是财政补贴，都具有补偿功能，即对推迟消费和牺牲流动性的补偿，前者降低了当期缴费，后者减少了银行储蓄（短期储蓄）。目前我国的个人养老金只有税收优惠，如果享受不到税收优惠，作为一个理性的个人应该不会参加这一制度（个人养老金的产品在市场上都可以买到，而流动性较高），所以认为目前实际目标人群只能是能够享受税收优惠的群体。此外，即使提高缴费上限或免除领取环节纳税依然改变不了现状，而且还可能引致社会公平问题。所以，个人养老金的实际人群定位就成了少数缴纳个人所得税的高收入人士。
（二）个人养老金的应有人群定位
从发起人的角度来说，一个国家养老金体系通常包括三部分构成：一是由国家发起设立的第一支柱公共养老金计划；二是由雇主（含工会和行业协会）发起设立的第二支柱私人养老金计划；三是个人或家庭以养老为目的自愿进行的第三支柱长期储蓄。显然，作为有财税激励的个人养老金属于第三支柱养老金的核心组成部分。可以说，个人养老金的人群定位就是第三支柱的人群定位。因此，个人养老金的人群定位要放在三支柱养老金体系中进行考察，同时还要分析经济转型所带来的影响，以及2035年远景目标所带来的挑战。
1.人口老龄化导致第一支柱养老金面临严峻的财务可持续压力
中国第一支柱养老金“一支独大”而第二和第三支柱养老金发展严重滞后早已成为业内的一个基本共识。也就是说，如果保持现状，人们退休后的养老金主要来自第一支柱基本养老保险，说的更具体一点就是城镇职工养老保险，而不包括城乡居保（全国平均待遇水平较低）。然而，中国正在面临着人口老龄化问题，截至2022年底，全国60周岁及以上老年人口2.80亿人，占总人口的19.8%，其中65周岁及以上老年人口2.10亿人，占总人口的14.9%。根据联合国预测，到2050年，中国65岁及以上人口将达到3.95亿，占总人口比例将达到30.1%[6]。这意味着未来中国将面临很多挑战，首当其冲的就是养老金待遇问题。
预测显示，2019年“参保赡养率”（制度内离退休人数与参保人数的比率）和“缴费赡养率”（ 制度内离退休人数与缴费人数的比率）分别为37.7%和47.0%，然后同时缓慢上升再加速上升，从2023年后便开始一路平稳上升，到2043年后有加速迹象，到2050年分别达到81.8%和96.3%（图1）。因此，仅从制度赡养率上看，城镇企业职工基本养老保险支付压力在不断提升。简单地说，2019年由接近2个缴费者来赡养一个离退休者，而到了2050年则几乎1个缴费者需要赡养一个离退休者[7]。根据这种赡养率变化趋势，不难得出现有的养老金储备将很快耗尽。预测显示，城镇企业职工基本养老保险基金累计结余在持续增长一段时间后，到2027年达到峰值6.99万亿元，然后开始迅速下降，到2035年将耗尽完全累计结余。对比而言，累计结余占GDP比例变化趋势基本一致，但要温和一些， 2024年达到4.9%的峰值，然后到2035年也归零（图2）.......