No.173-20241015：多层次、多支柱体系中的个人养老金制度—

摘要：文章旨在探讨在“多层次、多支柱”目标要求下，完善当前个人养老金制度的可能路径。文章从分析养老保险制度目标由“多层次”到“多层次、多支柱”的转化历程出发，探讨既有制度体系中已形成的外部环境、约束与制度空间等一系列导致路径依赖的要素，认为既有制度一方面需要建设个人养老金制度，另一方面也提出了降低个人养老金制度替代效应的要求。当前个人养老金制度试点中各方主体间关系并未理清，目标也未形成合力，导致个人养老金制度陷入了两难困境。最后，文章探讨了完善制度的可能举措。

关键词：养老保险路径依赖多层次多支柱

2022年底，长期缺位的个人养老金制度进入了大范围试点阶段。截至2023年6月底，全国36个先行城市（地区）开立个人养老金账户人数已达4030万人，开户人数甚至超越了发展多年的企业年金制度。在取得巨大进展的同时，新生的个人养老金制度也暴露出众多问题。

一是开户人数与缴费金额分布不均。虽然开户人数众多，但其中存在着海量的0缴费以及缴费金额低于100元的象征性缴费群体，他们的缴费金额在总缴费中占比极低；二是投资配置不均衡。储蓄类产品配置超过一半以上，基金类次之，保险类产品销量低到近乎可以被忽略；三是便携性障碍。银行作为个人养老金制度唯一的入口，各项业务中存在诸多隐性障碍——无论是产品构成、购买流程、资产查询配置乃至基金迁移流程均有不同程度的断点，银行与保险、基金等各方服务者之间的关系仍未厘清；最后，新生的个人养老金制度已经出现了门槛效应以及收入逆向再分配问题，且个人养老金制度与既有基本养老保险与企业（职业）年金制度之间的配合细则仍未出台。

在我国养老保险体系目标已经由“构建多层次养老保险体系”演化为“发展多层次、多支柱养老保险体系”的情况下，新生的个人养老金制度亟待回答一系列问题：个人养老金制度与已经存在的制度是什么关系？个人养老金制度的外部效应是什么，如何规避负面效应？新的制度目标体系需要什么样的个人养老金制度？下文拟在制度变迁逻辑的基础上，从养老保险系统的角度出发，探讨完善个人养老金制度的可能路径。

一、养老保险制度目标变化中的个人养老金制度

20世纪90年代初，我国已提出了构建多层次社会保障体系的设想——《关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发〔1991〕33号）提出，“逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度”。随后不久，这一设想在《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中被总结为“建立多层次的社会保障制度”目标，这和后来世界银行提出的三支柱（多支柱）理念不谋而合。不过，尽管二者高度相似，但多层次和多支柱二者并不等同，这种系统性差异也构成了中国发展个人养老金制度独特的初始制度环境。

（一）从多层次到多层次、多支柱

1994年，世界银行总结提出了三支柱理念，其中第一支柱指的是由政府管理的、现收现付的公共养老金制度，第二支柱为强制的职业养老保险制度，第三支柱为个人自愿性养老储蓄计划。在世界银行的大力推动下，“三支柱”与随后进一步扩展的“多支柱”理念，在全世界范围内受到了广泛的关注。

与世界银行的“多支柱”定义相比，长期以来中国构建社会保障体系目标用词为“多层次”。在构建城镇职工基本养老保险制度的关键文件——《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔1997〕26号）中，表述为“把改革企业职工养老保险制度与建立多层次的社会保障体系紧密结合起来”；及至2005年颁布的、近二十年来最重要的基本养老保险政策文件——《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（2005年38号文件），明确提出了“建立多层次养老保险体系”的目标，这一目标也成为了21世纪前二十年间各项养老保险制度的根本目标与原则。

如2004年开始实施的《企业年金试行办法》中，开篇第一条为，“为建立多层次的养老保险制度，更好地保障企业职工退休后的生活……制定本办法”；2017年正式颁布的《企业年金办法》，开篇依旧是“为建立多层次的养老保险制度……制定本办法”。在个人养老金方面，2018年《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》（财税〔2018〕22号）开篇同样明确提出，“为贯彻落实党的十九大精神，推进多层次养老保险体系建设，对养老保险第三支柱进行有益探索……”。

特别需要指出的是，在我国历次城镇职工基本养老保险政策文件以及先后两部企业年金纲领性文件——《企业年金试行办法》与《企业年金办法》中，官方用词只有“多层次”，而未使用过“多支柱”词汇。从语义的角度来看，“层次”（tier、level）自然有高低之分，隐含着从低向高发展的含义，基础的重要性大于其它；“支柱”（pillar）则强调制度的独立性，侧重于制度间的互补。换言之，“多层次”目标的突出特征是第一层次（必不可缺）与之上制度的叠加，而世界银行的“多支柱”理念强调的是制度间的独立性（可替代性）。

“多层次”和“多支柱”的差异，可以从世界银行在全球范围内的行动与我国养老保险体系的发展历程中得到验证。自提出“多支柱”理念以来，世界银行在全世界范围内推动公共养老金制度由现收现付制度向个人账户制度转化，这一改革的实质是将各国的公共养老金制度从第一支柱转化为第二、三支柱——先后有29国完成了这一制度变革，这种制度变革也充分展示了“多支柱”理念中各支柱之间的独立性与可替代性特征。

中国的“多层次”理念在形成过程中受到了过往条件与现实约束的影响，也因此具备了清晰地分层叠加（第一层次必不可少）特征，而不具备“多支柱”理念中的独立性（可替代性）特征。

作为“多层次”养老保险体系中的第一层次，起步于1995年的城镇职工基本养老保险制度，当时职工参保人数只有8738.8万人，而就业人数为6.8亿人，在制度保障范围有限的情况下，养老保险体系的首要任务是尽快扩大制度覆盖范围，最有效的方式显然是发展公共养老金制度。而且，当时也不具备发展多层次的外部条件——人均GDP只有5091元，资本市场刚刚起步。

作为“多层次”中的第二层次，我国的企业年金制度缺少了“三支柱”定义中强调的强制性要素，增加了“三支柱”中不存在的必须参加第一层次的资格要求。如果严格按照世界银行对“第二、三支柱”的界定，那么我国的企业年金制度到底属于第二支柱还是第三支柱将存在分歧。因而，尽管长期以来各界习惯将我国企业年金制度归类为“第二支柱”，但更准确的描述应当是“第二层次”——我国企业年金制度只具备分层叠加特性而不具备独立性（可替代性），实质是第一层次的延伸与补充......