No.179-20241022：澳大利亚第三支柱养老金：广覆盖与高积累-中国社会科学院社会保障实验室

澳大利亚养老金三支柱的“自我称谓”与学术界的三支柱划分方法不尽相同。根据2005年世界银行的划分（霍尔茨曼、欣茨等著：《21世纪的老年收入保障——养老金制度改革国际比较》，郑秉文、黄念译校，中国劳动社会保障出版社，2006年），在澳大利亚自称第一、第二和第三支柱中，其非缴费型养老津贴制度不属于第一支柱，而应称之为零支柱；而其自称为第二支柱的强制性缴费型基本养老保险制度（强制性超级年金）应被称之为第一支柱；澳大利亚自称为第三支柱的自愿性超级年金由于其既允许雇主配比缴费又有国家对中低收入人群提供的“匹配缴费”（co-contribution）等特征来看，它介于第二和第三支柱之间。其实，在加拿大等几个老年津贴制度十分悠久的国家也存在类似情况，他们始终把融资来自于一般税收的老年津贴制度自称为第一支柱。但无论怎么称呼，中低收入人群可以获得政府提供的配比缴费这个制度设计很像德国的第三支柱“里斯特养老金”的做法，值得决策部门研究和关注，并且，也正是由于这个制度特征，我们可以将澳大利亚的这个自愿性超级年金称之为第三支柱个人养老金，或称之为“第二、第三支柱”的混合设计。此外，澳大利亚第三支柱养老金的“三位一体”的监管模式和信托化的受托人管理制度也很有特色。

波兰的第一支柱为名义账户制（NDC），在转型国家和新兴市场建立的NDC中是较为成功的。虽然向NDC转型较为平稳，未来的制度财务负担得以大幅降低，但波兰第一支柱养老保险制度替代率下降的趋势性压力也是非常大的，迫切需要建立第二和第三支柱养老金予以补充。与第一支柱相比，波兰的第二支柱养老金制度的建立和改革过程历经周折，在强制性和自愿性之间出现过波折，在DC和NDC之间出现过变化，在第一支柱和第二支柱之间出现过拆分，在第二和第三支柱之间也曾出现分流。一般来说，如果第二支柱养老金的制度设计与运行质量存在问题，第三支柱养老金潜在参加人的加入预期和缴费预期不可能不会受到负面影响。但是，波兰第三支柱养老金由多个不同类型的计划组成，以适应不同人群的社会需求，例如，既有TEE税优模式的计划，也有EET模式的计划；既有实行自动加入机制的计划，也有采取自愿加入方式的计划；既有适用于正规部门的计划，也有适用于非正规部门的计划；在推动正规部门建立第三支柱的进程中，先从雇员人数较多的企业开始，再逐渐延伸到人数较少的企业，分步骤有计划地扩大覆盖面。波兰第三支柱养老金的这些制度设计特征使其覆盖人数迅速扩大，根据OECD的统计与测算，波兰第三支柱养老金的覆盖率高达65.7%，在转型国家的第三支柱覆盖率中位居第一，与发达国家相比也名列前茅。

新西兰在发达国家中几乎是唯一一个实行“两支柱”养老金模式的国家，其养老金体系由零支柱和第三支柱构成，并且在发达国家中建立第三支柱几乎也是最晚的国家——2007年才正式建立。但是，新西兰第三支柱“奇异果储蓄计划”的覆盖率在世界各国中几乎是最高的。新西兰的第三支柱养老金覆盖率如此之高，主要原因是由其特殊的制度设计决定的：一是实行自动加入制度，雇主须为所有雇员建立这个计划，员工在2个月内没有选择退出就自动生效。在全国范围内第三支柱实行全员自动加入机制，这是十分鲜见的；二是雇主必须为其员工提供缴费，客观效果相当第二支柱企业补充养老保险，其最低默认费率为3%，员工的默认费率也是3%，最高为10%。从这个角度看，新西兰的第三支柱的制度设计介于第二和第三支柱之间；三是政府每年为所有参保人提供50%的配比补贴，最高限额为521新元，一直到65岁。个人缴费超过1042新元后政府补贴停止。政府补贴由计划提供商申请，无须个人提交任何申请。在发达国家中，政府为第三支柱养老金提供财政补贴，这也是十分罕见的；四是账户资金的领取十分灵活，例如，可用来购买首套住房，条件是账户内要留存至少1000新元，重要的是，政府可通过账户提供1万新元的贷款。

我国第三支柱个人养老金制度实施一年多，运行平稳，覆盖率表现良好，取得了初步成功，但目前还处于36个城市与地区先行先试阶段，拟计划于2024年推向全国。在不断完善制度的过程中，我国第三支柱养老金可吸取一些外国的有益做法，有些经验适合我国具体国情，有些教训应当成为前车之鉴。

郑秉文

中国社会科学院大学政府管理学院教授

中国社会科学院世界社保研究中心主任

澳大利亚第三支柱养老金：广覆盖与高积累

庞茜

中国社会科学院大学政府管理学院

摘要澳大利亚的超级年金制度是一种典型的个人养老金制度，该制度建立时间并不长，却在较短时间内快速提升覆盖率、同时迅速积累起一定规模的养老金基金，并为参保人提供较高水平的福利供给。综合来看，澳大利亚个人养老金制度所取得的成就，既有赖于其较为完善的顶层设计，也得益于其适宜的内外部发展环境。本文针对澳大利亚个人养老金运行模式展开详细研究，全面分析澳大利亚个人养老金制度的参保规则、监管体系、投资管理模式以及其运行的内外部影响因素，尝试探究推动个人养老金制度高质量发展的规律。

关键词 个人养老金超级年金三支柱

发展个人养老金制度，是世界各国在建立和完善社会保障制度过程中的普遍选择，也是应对人口老龄化的有效举措。在拥有个人养老金制度的国家中，澳大利亚的制度具有一定特色，澳大利亚个人养老金制度建立迄今已有32年历史，在澳大利亚政党更迭与斗争过程中，以一种试验性的形式登场，经过制度的不断改革与发展，个人养老金逐步成为澳大利亚公民最主要的退休收入来源，澳大利亚政府通过合理的制度设计和较好的投资管理，使得个人养老金制度成为澳大利亚高水平的福利供给制度。

本文尝试通过深度解析澳大利亚个人养老金制度的发展历程、机制设计，来进一步理解其个人养老金制度取得成功的逻辑。本文第一部分主要介绍澳大利亚个人养老金制度建立及发展的历史进程；第二部分阐述澳大利亚个人养老金制度的基本情况；第三部分对澳大利亚超级年金的监管体系进行解析，研究其主要监管架构；第四部分研究澳大利亚超级年金基金管理的主要特点，对其运营模式、账户管理模式进行分析；第五部分对澳大利亚个人养老金运行情况进行分析，总结其带来的社会效用；第六部分基于对澳大利亚个人养老金制度的全面分析，对其优势与不足展开评价，判断其取得成功的原因。

一、澳大利亚个人养老金制度发展历程

澳大利亚的养老金制度建立历史较长，是典型的三支柱养老金体系。其中第一支柱是基本养老金（Age Pension），最早建立于1908年，目的是针对低收入老年公民提供必要的社会保障支持，这种年金比较接近于零支柱的概念，由于资金完全来源于税收，提供的保障水平仅略高于贫困线。澳大利亚第二和第三支柱建立时间相对较晚，二三支柱分别为强制性超级年金（Mandatory Superannuation）、自愿性超级年金（Voluntary Superannuation），与第一支柱不同，二三支柱资金主要来源于企业及个人缴费，缴费完全计入个人账户，养老金待遇基本取决于账户余额情况，属于典型的个人养老金制度，二三支柱可以统称为“超级年金”。

澳大利亚超级年金制度的前身是职业年金计划，澳大利亚的政府雇员和银行职员在19世纪就建立了职业年金计划。职业年金计划最初并未在社会范围内广泛建立，虽然澳大利亚多次实施税收减免鼓励职业年金的发展，但是一直到1980年代职业年金的覆盖率仍然不高，在私营部门仅有30%左右的覆盖率。根据经济合作与发展组织（OECD）公布的数据显示，1955年至1970年，在其成员国中，澳大利亚用于福利事业的经费与国民生产增长率和税收增长率是最慢的，澳大利亚作为后起的资本主义国家，养老金制度体系的完善是相对较晚的。20世纪80年代以前，澳大利亚的养老保障体系仅有基本养老金和小范围的职业年金计划。曾经的社会保障制度面临着人口老龄化带来的财政负担加重、传统的低水平养老金难以满足退休人员的生活需求、退休人员之间贫富差距过大等问题，同时蓬勃发展的工会运动强烈要求建立覆盖所有工人的养老金制度，改革养老金制度成为澳大利亚政府的重要任务。当时澳大利亚有三种改革路径，一是降低给付水平，但由于政府养老金已经是与贫困线挂钩，再进行降低的空间不大；二是提高税收，增加政府养老金收入来源，但是会面临巨大的社会阻力；三是建立个人养老金制度，由企业、个人共同承担养老的责任，这种制度面临的阻力相对较小。

因此，1983年澳大利亚工党执政后立即开始进行养老金制度的改革，工党的改革路径是建立一套全新的系统，在原有的基本养老金基础上建立个人养老金账户，将企业养老金的福利扩大到所有雇员，并且账户资金可以用于投资股票市场以获取更高的收益。1986年，工党政府建立“职业年金生产率贡献计划”（Productivity Award Superannuation），要求雇主按照通货膨胀率的一半对员工进行补偿（1992年前按工资3%比例补偿），补偿的资金用职业年金的形式存入员工的个人账户，通过这种方式广泛的建立起个人养老金制度。

1991年，澳大利亚的工业法庭受理该国工业关系委员会的诉求，拒绝工会继续强制推行“职业年金生产率贡献计划”的安排。工党政府为了确保超级年金制度的存续，不得不通过《超级年金担保法》（Superannuation Guarantee Act，1992）以确保超级年金计划的继续实施，随后又通过《超级年金行业监管法》（Superannuation Industry Supervision Act，1993）进一步完善该制度。自此以后，澳大利亚的超级年金制度以法律形式正式确立，这种强制雇主缴费的超级年金即为目前的第二支柱—强制性超级年金........