1994年世界银行出版发行研究报告《防止老龄危机》，向相关客户国推荐养老金三支柱理念，倡导三支柱制度架构。三十年弹指一挥间。三十年来，世界各国养老金体系建设发生了很大变化，三支柱理念受到很多国家的追捧。三十年里，中国养老金体系建设从无到有，从一个支柱起步到三个支柱落地，发生了天翻地覆的变化。其实，早在1991年印发的被称之为我国养老保险制度里程碑的重要文件《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发〔1991〕33号）（简称“33号文”）就提出了三支柱养老保险的理念：“逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度”，比世界银行提出的三支柱理论提前了三年。

习近平总书记指出：“要拓展国际视野，关注国外社会保障发展情况，汲取经验教训”。十分感谢《经济研究参考》编辑部设立这个栏目，让我们课题组（研究阐释党的二十大精神国家社科基金重大项目“2035年我国多层次多支柱养老保险体系发展目标与现实路径研究（23ZDA100）”）有机会介绍国外三支柱养老金制度发展的最新前沿。梳理国外三支柱养老金改革历程，总结国外三支柱养老金经验教训，介绍国外三支柱养老金发展前沿是该重大项目的重要研究背景。

在第一支柱养老金改革方面，专栏收录了李辰的《第一支柱账户养老金的政府责任：兼论智利养老金改革》和张彦丽、康芸烨撰写的《墨西哥第一支柱养老金制度结构性改革及其反思》；在第二支柱养老金改革方面，收录的是李雨朋的《瑞士强制性第二支柱职业养老金的制度设计与发展历程》；第三支柱养老金改革方面收录的是张笑丽的《澳大利亚自愿性第三支柱超级年金制度及其投资管理模式研究》。这四个国家三支柱养老金改革各有千秋，侧重点也有所不同。智利和墨西哥是发展中国家，他们的第一支柱改革是放弃了DB型现收现付制，转向DC型完全积累制，其中，智利是第一支柱DC型完全积累制改革的发源地。瑞士和澳大利亚是发达国家，其中，瑞士第二支柱养老金采取的是强制性制度，澳大利亚第三支柱自愿性超级年金与其第二支柱相融相和，很有特色。

智利第一支柱养老金制度于1981年实施全面的DC型改革，成为风靡全球的“智利模式”，进而引发了一场波及整个拉美地区和很多其他国家的养老金改革浪潮。智利前后两轮养老金制度改革发展进程经历了从完全市场化到逐渐回归政府责任的过程。作者梳理了账户养老金政府责任的学理基础，进而回顾了智利养老金改革历程，剖析了“智利模式”将个人账户完全覆盖第一支柱养老金的弊病，继而反思我国第一支柱城镇职工养老保险个人账户的政府责任定位，厘清第一支柱养老金未来发展的应然取向。

墨西哥第一支柱养老金改革受智利改革的影响，于 1997年也放弃了DB型现收现付制，转向DC型积累制。但墨西哥养老金改革与智利和其他拉美国家相比有着显著不同的特点，同时也存在一些问题。2007年墨西哥再次进行养老金制度改革，基本形成三支柱的现行养老保险体系。通过剖析墨西哥养老金制度改革，作者重新审视养老金制度的性质和定位，认为养老金制度改革应考虑非正规就业及其带来的劳动力市场结构性变化，关注缴费型养老金与非缴费型最低保障养老金的匹配，要结合具体国情和符合本土文化传统。

瑞士第二支柱职业养老金历史悠久，随着上世纪70年代三支柱原则的确立而逐渐转变为强制性的职业养老金制度，并逐渐形成了庞大的基金积累，从规模上看成为世界养老金大国。近年来，职业养老金面临着预期寿命延长、投资回报较低、制度覆盖不足等多重挑战，对此瑞士政府对职业养老金制度进行多次修订，通过加强顶层设计、调整制度参数、改善投资策略、降低准入门槛、保证政策的统一性、健全政策支持、增强制度的激励性、重视制度普惠性，以期最大限度实现职业年金的公平性、充足性和可持续性。

澳大利亚第三支柱养老金的制度设计与大多数发达国家有所不同，它被称之为自愿性超级年金制度，而澳大利亚超级年金制度还包括强制性超级年金保障金制度。自愿性超级年金的缴费额度可灵活调整，由员工自己决定，并根据自身的需要和实际情况选择何时开始支取养老金，支取的养老金享受何种税收优惠通常取决于支取方式和资金来源。自愿性超级年金可根据风险偏好和投资目标选择不同的投资策略和产品，包括股票、债券、房地产基金等，其投资模式包括智能默认、预选组合、自选组合以及会员直投模式。

郑秉文

中国社会科学院大学政府管理学院教授

第一支柱账户养老金的政府责任：兼论智利养老金改革

李辰

中国社会科学院大学政府管理学院

摘要：自社会保障制度诞生以来，以缴费确定型为财务模式的账户养老金一般广泛存在于养老金体系的第三支柱中，少数情况下也存在于第二支柱。智利于1981年建立了个人账户完全覆盖第一支柱的养老金制度，成为全球养老金改革的先驱试验。在智利前后两轮养老金制度改革发展进程中，经历了从完全市场化到逐渐回归政府责任的过程。本文首先梳理账户养老金政府责任的学理基础，进而回顾智利养老金改革历程，剖析“智利模式”将个人账户完全覆盖第一支柱养老金的弊病，继而反思我国第一支柱城镇职工养老保险个人账户的政府责任定位，厘清第一支柱养老金未来发展的应然取向，以期提升我国第一支柱养老金的整体制度效能。

关键词：账户养老金；政府责任；养老金改革；智利养老金

账户养老金是以缴费确定（DC）型为财务模式的养老金计划，其运作方式是将养老保险缴费存入个人养老储蓄专户当中，当劳动者退休或退出劳动力市场后，按照个人账户基金投资积累额领取养老金。账户养老金强调自我保障，维护的是参保者生命周期的纵向平衡，因此，账户养老金不遵循“大数法则”，且不具有收入分配和社会互济性。纵观全球养老保险制度发展史，账户养老金广泛存在于养老金体系的各支柱中，如智利、哥斯达黎加、波兰等国将账户养老金引入第一支柱；英国、美国等国家的DC型养老金大量存在于第二支柱；德国的里斯特养老金是存在于第三支柱的账户养老金。我国养老金体系三支柱中均存在账户养老金，包括第一支柱的城镇职工和城乡居民基本养老保险个人账户，第二支柱的企业年金和职业年金个人账户以及第三支柱的个人养老金。

自1981年智利开启养老金改革以来，其对养老金改革发展路径的探索广为学界关注。而智利作为将账户养老金完全覆盖第一支柱的全球典型，在其前后两轮养老金制度改革发展进程中经历了从完全市场化到逐渐回归政府责任的过程，这一过程有助于正确把握社会养老保险本质，厘清政府在养老保险体系中的责任边界，对提高我国第一支柱下城镇职工养老保险个人账户的发展水平具有借鉴意义。

一、学理基础：账户养老金的政府责任

（一）政府在养老保险制度中的应然责任

国际劳工组织曾强调社会保险的“组织性”，即通过一定的组织对组织内成员可能面临的风险提供保障。社会保险的“组织性”在社会保险形成之前就有所体现，行会互助基金作为社会保险的雏形，其“组织”是设立互助基金的各行业协会。经过发展演变，强制性的社会保险制度成为绝大多数国家的选择，这时的“组织”是国家或政府。聚焦于养老保险领域，政府在养老金待遇上应负有两方面责任：一方面是国家的财政供款责任，主要包括转移支付、债务担保和税收优惠；另一方面是制度履行的监管责任，即充当“管理者”和“监督者”的角色。由于制度目标不同，各国会根据自身发展需求对养老保险中的政府责任进行权衡。例如，瑞典和英国等福利国家政府对养老保险承担完全的财政供款责任，而智利、新加坡等强调自我保障的国家政府则更多地承担监管责任。

1.财政供款责任

政府对养老保险的财政供款责任主要通过转移支付、债务担保和税收优惠三种形式呈现。第一，转移支付是政府对社会保障体系最为直接的责任表现形式。政府对养老金计划的转移支付一般分为事前拨款和事后拨款。事前拨款是指在每个财年之初政府根据编制的养老保险财政预算先行拨款，包括中央财政拨款和地方财政拨款。而事后拨款是指在法律规定范围内，政府对养老保险待遇支付出现赤字的地区给予财政补贴。第二，债务担保是政府对养老金待遇支付的预先承诺，通常发生在制度改革和养老金市场化运营过程中。当养老金制度发生根本性变革时，国家会对旧制度中参保者以往的缴费权益予以认可，并承担制度转轨过程中发生的成本。在养老金市场化运营过程中，若私人养老基金公司出现破产，政府应承担继续支付养老金待遇的责任。第三，税收优惠是国家为激励人们参保缴费或养老储蓄而作出的税收让利行为，主要方式是允许参保者或养老基金投资者在缴纳所得税之前缴纳保费或购买养老基金，并对其实行免税、减税或递延纳税的政策。免税政策是指在养老保险缴费、养老金投资和待遇领取环节全过程予以税收免除；减税是在养老保险缴费环节降低税率或减少税基；递延纳税是纳税人只需在养老金待遇领取环节纳税，以减少利息支出。

2.监督管理责任

政府对养老保险制度履行的监督管理责任着眼于养老金制度的设计与优化，以及对养老金管理者的行为约束和绩效评定，其目的在于最大程度地保障参保者的利益。首先，在制度设计与优化方面，政府是养老金计划的“管理者”。“管理者”的主要工作包括：第一，根据国家的社会经济发展需求制定长期而系统全面的养老金发展规划，并结合社会特点制定针对特定群体的具体制度安排；第二，根据养老金发展规划制定养老金基本法案并及时修订；第三，定期编制养老保险财政预算；第四，优化养老保险经办服务。其次，在规范养老金管理行为方面，政府是养老金计划的“监督者”。养老金的财务管理、养老基金投资行为的合法性以及养老基金管理机构行政成本的合理性，都是政府在养老金计划中所需承担的监督责任。

（二）账户养老金制度运行中的政府责任

从根本上讲，养老金财务模式该选择现收现付制还是完全积累制，主要取决于一个国家对其养老金计划功能的倾向性。选择现收现付制的国家更加注重养老保险稳定社会、调节收入再分配的互助共济功能，而选择完全积累制的国家则更强调自我保障的激励约束功能。

账户养老金与DC型完全积累制相匹配，其建立初衷在于通过国家强制性要求劳动者进行长期养老储蓄，平滑其一生的消费以保证“老有所养”。账户养老金制度本质上是“储蓄合同”，强调权利与义务的完全对等，即获得养老金待遇是参保人的特殊权利，而非普惠的一般性权利。参保人是个人账户资金的独立供给者和需求者，其养老金收支体系相对固定。在建立个人投资理财账户后，参保者按照多缴多得的原则实现生命周期内的供需自平衡。无论是筹资环节还是投资运营，账户养老金都具有高度的独立性，因而政府无需直接参与个人账户基金的投资管理。但是，出于个人账户基金是参保者老年生活的基本保障的特殊属性，政府会为参保人筛选出合适的金融产品、提供投资建议并对养老基金管理机构的投资行为进行监督，以防投资出现巨额亏损，危及参保人的养老安全和社会安定。同时，当账户养老金投资不济导致赤字或其他极特殊情况发生时，政府将通过建立社会养老金弥补，并予以适当的财政补贴。选择基金积累制的政府通常对养老金制度均衡贫富差距、实现社会共济的需求并不迫切，因此，在账户养老金制度运行中，政府责任主要体现为适度的制度履行监管责任和极其有限的财政供款责任，政府对仅实现社会功能的养老基金也不具有支配权。

二、智利养老金改革历程概述

（一）第一轮养老金改革及成效评价

20世纪70年代中后期，由于受到不同利益集团特权的持续施压，智利传统现收现付制养老金计划长期处于危机之中，正面临着难以负担的社会保障赤字，急需进行彻底的养老金制度改革。与此同时，皮诺切特军政府正开始指导形成以市场为导向的经济和社会发展新模式，这为养老金市场化改革提供契机，成为顺应新模式的众多变化之一。1980年智利政府颁布《养老保险法》，规定于1981年开始建立一个史无前例的以强制缴费、预先拨款的个人账户和私人管理基金为基础的养老金计划，开创了账户养老金改革的先河。《养老保险法》强制新进入劳动力市场的劳动者参加DC型个人账户养老金计划，并将自己工资总额的10%存入到个人养老金账户中，并由私人养老基金管理公司（AFPs）代为投资管理，用于平滑其一生的消费。对于旧制度的劳动者和自雇者，可自愿参加该计划，并由政府支付旧制度产生的转制成本。此外，智利政府还为没有退休储蓄的人提供了基于家计调查的社会救助养老金（PASIS）和最低养老金（MPG）。社会救助养老金的保障对象为65岁及以上的贫困老人（其收入低于最低养老金的50%），最低养老金保障的是缴费满20年（或240次）但未达到最低养老金领取标准的参保者。在这一轮养老金改革中，政府承担的责任包括支付新旧制度转制成本和兜底性制度的财务支出，还包括成立养老基金管理公司监管局（SAPF）行使监管职能。