No.186-20241103：数智化时代的社会保障筹资来源及税制改革方向-中国社会科学院社会保障实验室

内容提要：以人工智能为核心的数字技术飞速发展并广泛应用，带动全球数字经济的兴起。数智化趋势引起就业市场的非正规化和人工智能替代效应，影响社会保险参保人群结构，缩减社会保险筹资来源，进而冲击传统以正规就业为基础的缴费型社会保险制度。未来可能的改革方向在于：在社会保险筹资来源中，扩大来自一般税收收入的支出规模，开辟新的税收筹资渠道，进一步加强费税同征管理。

关键词：数智化就业社会保障税制改革

当前信息社会已迈入数字化和智能化并行发展的新阶段，即数智化（Digitalization & Intelligentization）社会。所谓数智化，是指在数字化的基础上，以数据为核心生产要素，充分利用“数据（大数据等）+算力（云计算等）+算法（人工智能等）”的数智技术，满足经济社会发展过程中信息数据智能化处理、分析与管理需要，深入挖掘和释放数据价值，从数据中获得与创造价值，并形成自主决策行动及自我学习提升能力，进而推动经济社会发展转型和进步的历史进程。科技革命带动产业变革，在数智化时代，劳动市场领域的一个显著变化是，传统工业行业对劳动力的吸引力逐渐减弱，越来越多的劳动者转向以互联网+为主的新兴就业形态，进而引起就业关系的改变，对传统以以正规就业为基础的缴费型社会保险制度带来巨大冲击。党的二十届三中全会指出，“面对新一轮科技革命和产业变革，面对人民群众新期待，必须自觉把改革摆在更加突出位置，紧紧围绕推进中国式现代化进一步全面深化改革”。为了进一步推动社会保障制度与中国式现代化相适应，科学分析数智化对社会保障制度带来的影响是十分必要的。本文拟考察过去30多年来发达国家社会保障制度筹资结构的历史演进，并分析未来数智化趋势对社会保障筹资结构带来的进一步影响和可能出现的变革路径。

一、过去30多年来全球社会保障筹资结构的变化

社会保障公共支出是衡量一个国家经济和社会发展福利水平的重要标志，稳定的资金来源是社会保障制度持续运转的重要保障。近年来，由于福利支出扩张和就业形态变化，经济合作与发展组织（OECD）成员国的社会保障筹资结构正在发生趋同性转变。下文将在厘清社会保障公共支出的范围、项目类型和筹资来源的基础上，考察过去30多年来OECD成员国社会保障制度筹资结构的变化。

（一）社会保障公共支出及筹资渠道

社会保障公共支出是指国家用于福利和社会保险项目的支出，包括通过一般税收收入筹资进而进行转移支付和社会保险基金支出两大类。与此对应，在筹资来源上社会保障收入主要有四大类：税收收入，既可以是政府总收入的一部分，也可以是专项税收收入；雇主和/或工人缴纳的社会保险费；政府投资收入；非税收入（如彩票收入等）。一般来说，非缴费型（non-contributory）的社会救助制度是由一般税收收入支撑的，而缴费型（contributory）的社会保障制度则是由雇主和雇员的缴款支撑的。因此，一般税收收入和社会保险费收入是社会保障公共支出的两大主要收入来源。

乍看起来，一般税收收入与社会保险费似乎没有多大区别，两者的共性在于：征收主体均为政府及其授权的职能部门；都是为了实现政府的职能而征收的公共资金；都具有强制性和固定性的特征。但从运行原理上比较，社会保险费与一般税收收入却存在实质性差别，即“精算关联性”。一般税收收入具有无偿性，税款无需直接返还给纳税人个人，而由国家统筹安排使用，纳税人个人所享受的公共产品或服务与他缴纳的税款没有直接的对应关系。而社会保险费实行专款专用，具有补偿性，参保者的缴费数额与其待遇或受益程度密切关联，具有一定的返还性质。图1说明了社会保险费与一般税收收入的区别，主要体现在税（费）缴纳与待遇之间的权利义务对应关系上。税收对纳税人个人来讲是无偿的；而社会保险费则是获得社会保障待遇权利的一种义务，两者之间具有对应关系，即缴费与待遇间的精算关联程度。如果这种关联性是100%，如基本养老保险制度中的个人账户部分，那么缴费性质就可以被看作“价格”；如果关联性是零，那么就是税收的性质，但这种情况在社会保险制度中是很少存在的。在大多数国家的实践中，这种关联性介于0%~100%之间，此时社会保障缴款则为费和税两类因素的叠加。例如，在城镇职工基本养老保险制度中的社会统筹部分，职工的养老金待遇既与个人缴费水平挂钩，又与社会平均工资挂钩，具有一定的再分配因素在里面。在这种情况下，社会保障缴款可被视为加入了一个“税收楔子”，如果待遇与缴费之间的精算关联偏差很大，税的性质就更多一些；如果缴费与待遇间的关联性很强，费的因素就更多一些（见图1）。

（二）OECD成员国社会保障筹资结构的变化趋势

对社会保障筹资而言，采用何种筹资手段和筹资结构与一国经济发展模式和社会保障制度安排高度相关。从大体上看，全球福利制度模式可分为以下三类。第一类为北欧福利国家模式，大部分社会保障项目是普惠式的，社会保障支出主要来源于一般税收收入，雇主和雇员的缴费相对较少，社会保障支出占GDP的比重大约在30%。第二类是以英国、美国、加拿大等国家为代表的自由主义模式，重视由企业和个人购买的私人保险计划，政府通过一般税收收入筹集的资金仅对低收入和弱势群体给予救助，社会保障支出水平相对较低。例如，2021年美国的社会保障支出占GDP的比重为22.7%。第三类是以德国等欧洲大陆国家为代表的保守主义福利模式，这些国家的社会保障体系以社会保险制度为主体，社会保障支出资金主要来源于企业和个人的社会保险缴费。相关国家的社会保障支出占GDP的比重大致处于20%~30%之间。

从筹资结构看，虽然OECD成员国之间存在很大差别，但近30多年来各国出现趋同性变化，即一般税收收入占比逐渐加大，而社会保险费占比逐渐下降。表1显示了34个OECD成员国1985年、1990年、2000年、2010年和2021年五个年度社会保障公共支出源于社会保险费收入的比例。从中可以看出，大部分国家的社会保险费占比都有逐渐下降的趋势，同时一般税收收入所占份额逐渐增加。例如，在北欧福利国家模式中，芬兰社会保险费收入占社会保障支出的比重由1985年的48.4%下降至2021年的39.4%；挪威从1985年的54.0%下降至2021年的39.7%。在自由主义模式的国家中，美国社会保险费收入占社会保障支出的比重由1985年的48.2%下降至2021年的27.9%；加拿大从1985年的32.4%下降至2020年的19.6%。在保守主义福利模式的国家中，法国社会保险费收入所占的份额下降尤为明显，从1985年的90.4%下滑至2021年的45.3%.......