No.191-20241120：企业职工基本养老保险统筹层次提升的政策逻辑-中国社会科学院社会保障实验室

[摘要]从最早的县市级统筹到省级统筹，再到全国统筹制度，城镇企业职工基本养老保险统筹层次经历了不断提升的过程。本文收集、整理全国31个省份养老保险的政策文件，以资金统收统支为界定标准，考察各地养老保险统筹层次提升的实际进程，对统筹政策的运行逻辑进行分析。实证结果表明，在统筹层次提高过程中，养老保险基金征收率总体趋于提升，省级效果好于县、市两级，预算管理和财政补助机制等政策工具发挥作用，这些结论对于进一步完善养老保险全国统筹制度具有参考意义。

[关键词]养老保险；统筹层次；政策逻辑；征收绩效

一、引言

多年来，提高统筹层次一直是城镇企业职工基本养老保险制度改革的一个核心问题。在过去的30年中统筹层级经历了一个缓慢提升的过程，由20纪90年代的县市级水平逐步提高到目前的省级统收统支，正向“十四五”期间的全国统筹制度目标迈进。党的二十大报告提出“完善基本养老保险全国统筹制度”。2022年初，国家宣布自当年1月开始实施养老保险全国统筹，但对其具体定位和实现路径还未给出明确的预期。实事上，目前的统筹制度仍为过渡性质的中央调剂制度，并非严格意义上的全国统收统支制度。养老保险全国统筹难题的实质是信息非对称情况下的委托代理问题，即中央和地方各级政府之间的激励相容问题。郑功成指出，养老保险制度的根本缺陷是地区分割统筹，这导致区域利益失衡不断加剧，其根本出路在于将地方“承包制”回归到国家统一制度。何文炯和杨一心认为，应以推进全国统筹为契机，深化职工基本养老保险制度改革。在研究此问题时，不少学者聚焦地方养老保险基金征收行为，即统筹层次提升对基金征收效果的影响，研究得出的结论不尽相同。如何从过去30年的历史变迁中总结统筹政策的运行逻辑及其实施效果，对未来制度建设具有重要意义。本文拟从两个角度作出新的贡献：一是以统收统支为主线，梳理各地统筹层次的提升进程，聚焦各阶段统筹政策的内容、运行逻辑及作用发挥机制；二是分析统筹层次提升是否对地方企业职工养老保险征收行为产生积极影响。第一个问题解释统筹政策制定和实施的现实逻辑，第二个问题检验提高统筹层次的效果，二者相呼应。

对于第一个问题，有大量研究从建立全国统一社保体系、基金调剂平衡、地区间再分配、促进劳动力资源流动和竞争公平性等宏观视角切入，强调中央政府出台全国统筹制度的必要性。统筹层次的提升是一个互动过程，在国家强制性框架下，地方政府在执行上表现出很大的弹性和模糊性，反映了地方在平衡社保基金收支、经济压力和财政能力等约束条件之后的“理性”选择。本文运用文献分析方法，收集全国31个省份企业职工养老保险统筹政策的历史资料，其中包括中央和各省（市）发布的公文以及部门条例，详细梳理各省养老保险统筹层次的变迁以及政策内容，总结共性特点，重点分析基金预算、财政补助、兜底支付责任和绩效考核办法等激励约束措施。在已有文献中类似的分析是较少见的。值得说明的是，本文采用的统筹层次界定标准为“统收统支”，即资金收支和基金结余发生于哪一级政府，就为哪一层级的统筹水平。这是因为社保统筹涉及到多个基本要素的统一，但关键因素仍是与基金收支相关的控制权。从产权角度分析，社保基金结余享有权代表所有者的剩余索取权，这决定了养老保险兜底支付的风险与责任。长期以来，我国养老保险基金收支发生在基层，虽然在历史上有很多地区宣布已实现“省级统筹”，但受现实条件限制（如社保基金结余对地方金融利益的影响），基金结余沉淀于县市，多数情况下采取的是省级调剂制度。在以往的研究中，对养老保险统筹层次的认定大部分来源于官方文件，而非真正意义上的统收统支制度。因此，本研究将社保统筹层次划分为县级、市级和省级三个层级。为了便于比较分析，不再对政策执行中出现的调剂制度作细分，而是依照统收统支标准，将其划入相应的统筹层级。例如，将“县级统收统支+市级调剂”划入县级统筹，“市级统收支+省级调剂”划入市级统筹。

对于第二个问题，已有研究实证分析了统筹层次与社保基金征收水平的关系。例如，彭雪梅等的研究结果认为，是否实现省级统筹对足额征缴率并没有明显影响。朱恒鹏等分析了样本地区统筹层次变化对养老保险和医疗保险基金收支的影响，认为省级统筹降低了地方社保基金收入的增速。郭金龙和朱晶晶的研究认为，2018年中央调剂制度的施行降低了地方的征收激励。王银梅和李静的分析结果显示，实现养老保险省级统筹对地方社保基金累计结余有正向促进作用。王朝才和李天舒研究得出，随着统筹层级的提高，支出责任上移，下级政府的权力弱化，上级政府对养老保险的征管力度增强，实证分析结果表明，统筹层级提高能降低养老保险基金缺口扩大的速度。曾益和姚金的测算分析表明，在国家出台激励机制来规范地方政府保费征缴行为的情况下，养老保险基金征缴率将提高3.39%。总体来看，实证研究结论并不一致，原因如下。一是统筹制度不透明。以往研究对统筹层次这一重要变量没有进行统一界定，有的将调剂制度视作统筹制度。二是研究对象不同。受数据来源的限制，以往研究对象大多为城镇职工养老保险，涵盖机关事业单位和企业职工两类人群，而非独立的企业职工养老保险制度。三是来自数据口径的影响，部分研究使用基金总收支或累计结余等总量指标，分析地方社保征收努力，不一定恰当。例如，基金总收入指标包含财政补贴，并不能准确反映地方实际征收情况。基于以上原因，本文将研究对象定位为企业职工养老保险制度，收集历年的基金征缴收入数据，计算养老保险费足额征收率这一核心指标，反映地方征收养老保险的努力程度。

二、养老保险统筹层次提升的政策逻辑

（一）各省份统筹层次的提升进程

从国家出台的统筹政策看，近30年来我国城镇企业职工养老保险发展有三个重要的时间节点。一是1997年提出省级调剂制度，主要目标是扩大覆盖面，将行业和个体参保人员纳入统筹范围；基本特点是实行省市两级调剂制度，县和市各向上缴纳一定比例（2%-5%不等）的调剂基金。二是2007年出台省级统筹“六统一”标准，对省内养老保险政策进行统一，缩小县（市）在政策制定上的自主性。三是2018年出台中央调剂制度，由省级调剂向省级统收统支过渡，并于2022年实施全国统筹制度。可见，统筹层次经历了一个非常缓慢的提升过程，每隔10年左右进行一次重大政策调整。

通过收集梳理全国31个省份出台的企业职工养老保险统筹政策相关文件，表1对各地统筹层次的变化进行了汇总。以各地公布的统收统支政策为界定标准，将统筹层次分为县级统筹（代码为1）、市级统筹（代码为2）和省级统筹（代码为3），汇总得出各省统筹层次的变化情况（见图1）。从整体来看，各省养老保险统筹层次不断提升。1999年，除三个直辖市和福建、新疆（包括新疆生产建设兵团）外，其余省份均为县级统筹，至2023年各省份均已实现省级统收统支，但在进程上各省差别很大.......