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福利民粹主义——阿根廷庇隆主义的历史影响（二）

 房连泉
中国社会科学院拉丁美洲研究所研究员
中国社科院世界社保研究中心秘书长
Email: fanglq@cass.org.cn

四、庇隆之后阿根廷福利体制变革及民粹主义历史影响

        （一）1955至1983年的政治动荡期：福利危机开始显现
        1995庇隆下台后被流放出国。1955至1976年为阿根廷的政治动荡期，期间共有12个政府，军人和文人政府交替执政，政治危机不断。但此时期的福利体制发展却相对稳定，在延续庇隆时期基本政策的同时，继续得到了一定程度的扩张。福利的扩张与政治上的不稳定形成了鲜明对比，其主要原因源于庇隆主义的深厚影响，庇隆的工人运动策略使得正义党（Justicialist Party，简称PJ）获得了绝对数量优势，在1946至1983年的37年时间内，在所有自由选举中，正义党从未失手即是一个例证。即使在多任军事独裁政府期间，政府也不得不对强大的工人运动做出妥协，否则社会稳定就会出现问题。在这种情况下，社会保障政策就成为政府抵制工人运动的一个关键工具。1955年军事政府上台后，Eva基金随即被取消，政府的社会救助政策减少到最低限度，统一的国家卫生计划也停滞下来。但随后的社会保险计划仍获得了快速成长。在经历过几次大罢工后，1957政府出台针对工人的家庭津贴计划，该计划同样基于社会保险原理。1957年的宪法改革加强了对工人社会权利的保护，随着家庭佣工的加入，各个职业群体基本上都已纳入了社会养老金计划。在工会的影响力下，1958年政府进一步将养老金替代率设定为退休工资的82%，各行业工会可以通过集体谈判来协商工人工资，养老金待遇随工资增长进行调整。在基金收支方面，60年代之前由于参保人口结构较为年轻，养老基金出现大量结余，通常节余经常被用于其他公共支出。但在此之后，由于养老金替代率过高、制度赡养率上升等因素，基金结余停止增长。从1968年开始，政府不得不对养老金待遇政策进行微调，替代率下调至70-82%。  同年，政府将碎片化的养老金制度整合成三个基金：国公务员计划、私营部门雇员计划以自雇者计划，但部分特权阶层在退休年龄、缴费水平和替代率上仍享受优惠政策。 
        在健康保障计划上，1955年之后国家健康保障计划发展受到抑制，医疗保险仍主导地位，医疗保险基金成为各界政府和工会之间谈判的一个核心条款。1970年Juan Carlos Onganía军事政府出台立法，强制要求所有工薪阶层都要加入社会医疗保险计划，并将缴费率固定下来，但同时也赋予工会更大的医疗保险基金控制权。1973年正义党被允许参加选举，庇隆回国后随即第三次当选总统。但此时的正义党已划为左右两派，执政者为庇隆主导的右派。至1974年死亡，庇隆第三任期间鲜有作为。 
        历史环境在1976年之后发生了很大变化，新执政的军事政府开始了第一波经济自由化改革，阿根廷开始融入国际市场，传统的进口替代工业化战略被逐步放弃，由此带来了之后一系列经济社会结构的转型变化，表现在工业部门就业下降、劳动力市场非正规化、失业率上升、工资收入差距加大以及贫困人口增加等等，这些都对传统福利体制提出了挑战。在社会结构方面，庇隆主义传统依赖的工人阶级联盟开始弱化和分散，失业和非正规就业的大量产生，使工人阶级开始寻求新的社会保护方式。但此时，庇隆主义运动和工会组织的内在缺陷开始显示出来。虽然正义党党员规模庞大，但其内部组织松散，党员流动性强，面对经济社会形势的变化组织结构调整很难适应；在工会内部，同样存在眘民主问题，大多数工会在管理上类似官僚机构，工会领袖的选举通常流于形式，大部分工会领袖脱离于会员，他们对外部环境以及工人阶级的利益变化缺乏敏感性。在这种情况下，工会难以做出适应性的福利调整政策。在庇隆时期，这种结构性缺陷得到了掩饰，当时工会领袖和工人都可以在庇隆的奖励政策下受益。但在1975年之后，社会环境的变化使工人阶级的权益得再也难以复制之前的保障水平。在这种情况下，社会救助体系的重要性更加显示出来，但如上文所言，针对低收入、失业和其他弱势群体的社会救助项目，从来都未纳入阿根廷政府福利政策的重点内容，在政治动荡期的20年期间却被进一步削弱，使得此阶段阿根廷薄弱的社会福利体系雪上加霜。