No.041-20171009:机关事业单位职业年金“委托代理”中的风险与博弈-中国社会科学院社会保障实验室

【摘要】：机关事业单位养老金并轨改革后由两层构成，即统账结合的基本养老保险和职业年金。与企业年金相比，职业年金的治理结构中增设了“代理人”，社会保险经办机构行使“代理人”的职能。作为事业单位的社会保险经办机构介入进来之后，职业年金的“委托代理”关系趋于复杂化。从理论上讲，与企业年金相比，这种委托代理模式将有可能导致出现四种新的情况：信息不对称问题更为突出、账户管理导致额外的财政风险、单位缴费采取“虚账”管理形式为“代理人”带来一些困难、未来“虚账”带来巨大财务风险并为“代理人”带来挑战。文章对这四个问题进行详实和量化分析的基础上为完善顶层设计提出政策建议，旨在为职业年金制度正式运转起来时采取一定的规避措施，以确保机关事业人员的切身利益，使财政风险最小化。

【关键词】：职业年金企业年金委托代理代理人制度治理结构

党的十八届三中全会以来，机关公务员和事业单位人员的养老金改革再次提到议事日程。2015年1月国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号）（下简称“2号文”），正式决定改革机关事业单位养老保险制度。这个具有里程碑意义的重要文件一方面标志着机关事业单位养老金制度正式开启改革大幕，另一方面也意味着2008年国务院发布的《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》（国发〔2008〕10号）在五省市启动的试点进程以僵局而告终。随即，2015年4月国务院办公厅发布了《机关事业单位职业年金办法》（国办发〔2015〕18号）（下简称“18号文”），2016年9月人力资源和社会保障部颁布了《职业年金基金管理暂行办法》（人社部发〔2016〕92号）（下简称“92号文”），这两个文件根据2号文制定的职业年金制度框架，分别细化了制度的具体细节和基金运营的体制，从而完成了职业年金的全部制度设计。

总体看，职业年金的制度框架与企业年金大同小异，基本是沿着“中国版”401（k）的思路而设计的，具有DC型信托制的基本特征；但考虑到机关事业单位的性质与资金来源等具体情况，在“委托代理”模式上做了较大调整：在职业年金的“委托代理”中，社会保险经办机构作为“代理人”介入进来。社会保险经办机构是事业单位，它的介入使职业年金的“委托代理”关系变的复杂起来：“代理人”的行为规范及其信息不对称等问题；作为事业单位的“代理人”的引入致使账户管理产生额外的财政负担；单位缴费的“虚账”管理为“代理人”带来诸多操作困难；“虚账”导致未来天文数字财务风险并对“委托代理”形成的挑战。本文对如何解决这四个问题提出一些深层思考和政策建议，供未来起草制订《机关事业单位职业年金实施条例》时参考，以期进一步完善职业年金制度。

一、“委托代理”导致的信息不对称及其完善措施

职业年金的制度设计与运行管理，既关系到机关事业单位职工退休生活品质的保障，是关乎机关事业单位职工切身利益的一件大事；也关系到账户收益的效率，是转变政府职能和加强法治政府建设的一个标志。企业年金建立和运行十多年来积累了一些成熟经验，在处理“市场主体角色”过多和过于分散这个问题上也存在一些教训，走过一段弯路。中国企业年金的委托代理及其运行机制是由五个“市场主体”构成，即实行的是“五人制”：委托人、受托人、托管人、账户管理人、投资管理人。但在2005年制度开始运行不久就发现，市场主体角色过于分散，“人”太多，且受托人的核心地位处于“空壳化”状态，制度运行效率不高，市场的制度性交易费用较大。监管部门很快认识到这个问题，及时采取了“资格绑定”的措施，即“账户管理人”的资格不单独发放，而是将之与受托人或与托管人绑定起来，旨在解决“人”多的问题。截至目前，在总计17个账户管理人资格中，有7个是与托管人绑定的，6个与受托人绑定的，还有3个采取的是3个资格绑定（受托人、托管人、账户管理人）。于是，账户管理人作为一个独立的市场主体就基本不存在了（目前只剩下1个），账户管理业务或成为托管人的业务之一，或成为受托人的业务之一，这相当于事实上取消了独立的账户管理人的市场角色，制度运行效率得以提高。