No.049-20180129:职工基本养老保险财务制度改革应顺势而为-中国社会科学院社会保障实验室

【内容提要】：做实个人账户正变得越来越困难，更重要的是，即使做实了，带来的问题可能比解决的问题还要多，特别是，在一定的时期内基本上不可能实现基金投资收益率大于工资增长率与人口增长率之和。剥离个人账户，重返现收现付制，只是一种美妙的幻觉，不仅难以解决已有问题，还会带来新的风险。将整个职工基本养老保险置于名义账户制之上，也会带来过大的风险。只有既坚持统账结合，又将个人账户变成名义账户，才是顺势而为的选择。

【关键词】：统账结合；现收现付制；基金积累制；名义账户制；制度稳定性

一、问题的由来与几种主要观点的交锋

今年以来，有关职工基本养老保险财务制度改革的讨论再次升温。在中国社会保障学会2月份召开的大型学术会议，个人账户处置成为焦点问题。与会者一致认为，我国养老保险制度变革无法早日走向成熟、定型的关键性症结，在于最初简单地将个人账户引入至基本养老保险制度。与会者一致认为，我国养老保险制度改革必须坚持结构改革与参数调整并重，而坚持基本养老保险制度的公共养老金属性和化解个人账户是促使多层次养老保险体系健康发展的前提条件（席恒，2017）。这表明，学术界需要继续探索职工基本养老保险财务制度改革的恰当路径，从而推动基本养老保险制度健康发展。

要深入分析这个问题，就需要先弄清楚现行“统账”结合制度的由来。在1986年之前，我国职工基本养老保障财务制度采用的是“企业+国家”的资金来源模式，个人不需缴费。1986年之后，对于新的劳动合同制工人，开始推行个人缴费并建立个人账户制度，这是我国基本养老保险个人账户制度的萌芽。进入20世纪90年代以后，我国政府逐步确定城镇职工基本养老保险制度采用“统账结合”模式，可能主要是受以下因素影响：一是原有的企业养老保障模式因妨碍劳动力市场流动等原因而显得日益不适应经济体制改革的需要，职工基本养老保障亟需向社会化方向发展；二是受世界范围内新自由主义思潮的影响，社会保障私有化、养老保障多支柱等理论或思想被引入国内，对基本养老保障制度设计产生了深刻的影响；三是出于兼顾公平与效率的基本考虑，混合制度模式看上去能够更好地同时实现基本养老保障的主要目标，这些主要目标包括促进社会公平、防止老年人贫困、促进职工一生收入平滑、应对长寿和人口老龄化风险等。

1995年，国务院开始在全国各地试点以国家、企业、个人三方共同负担养老保险费为基础的“社会统筹+个人账户”制度。然而，由于对新制度的认识不同，各省、自治区、直辖市出台的操作方法五花八门，确定的个人账户规模各有不同，形成了职工养老保险制度的混乱局面。1997年，国务院在全国试行统一的“统账结合”的城镇职工基本养老保险制度，从个人账户结构、记账比例和计发办法三方面统一了城镇职工基本养老保险政策，将这一模式正式确立下来（邓大松，2007）。然而，尽管经过了反复试点和政策调整，现在回顾那时的政策出台，仍然觉得它有些过于匆忙。特别是，配套准备工作并没有完全到位，例如，可接受的基金投资管理的政策环境、市场环境等都还没有形成，使得迅速积累起来的基本养老保险基金难以实行保值增值，而是长期处于贬值状态，这与制度设计的初衷背道而驰。此外，还有一系列重要问题在当时并没有得到充分论证，其中最突出的一个就是一开始仅仅是县市级统筹的统筹账户是否能够承受相关制度设计之“重”：既要按照老办法向“老人”发放养老金，又要为“中人”补上制度建立时已经存在的“空账户”，还要应对未来人口急剧老龄化带来的支出增长。事实证明，没有过多久，许多地方的统筹账户基金已经难以满足支出需要，于是，在没有明确的法律法规对统筹账户和个人账户的管理进行有力约束的情况下，个人账户资金被挪用，个人账户“空账”规模不断扩大，职工基本养老保险基金也变成了“混账”管理。而2001年之后从辽宁开始试点做实的个人账户，虽然后来又经过了2次扩大试点范围，但相关工作一直举步维艰，最终陷入停滞状态。