No.055-20181212:养老保险降费与扩大个人账户的必然性——从征-中国社会科学院社会保障实验室

【摘要】国家机构改革方案决定税务部门征缴社会保险费之后，媒体和业界普遍认为社会保险费将大幅增收。本文对税务部门养老保险费增收潜力估算的基础上，对养老保险费增收部分的3个潜在用途进行分析，认为最佳方案应将增收部分与降费进行“对冲”，提出了将缴费率从28%降至19%的具体方案。进而，本文继续提出了扩大个人账户比例的政策建议，认为这是将“基数之痛”予以“内在化”、避免道德风险的治本之道，并在19%的费率框架下又给出了新的缴费公式，认为这是稳定缴费方式和社保缴费实质性下降的唯一政策工具。最后，本文对扩大个人账户与降费并举的政策依据、对扩大个人账户可以提升统账结合的制度运行质量进行了详细论述。

【关键词】个人账户改革降低缴费率社会保险费征收体制统账结合名义账户制

2018年3月中共中央公布的《深化党和国家机构改革方案》对八大领域做出了六十项改革。其中，第四十六项“改革国税地税征管体制”是将各项社会保险费交由税务部门统一征收，目的是理顺职责关系，提高征收效率。7月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《国税地税征管体制改革方案》，明确要求从2019年1月1日起，税务部门统一征收社会保险费。这个决定公布以来，有分析担心企业成本将要增加，甚至有些地区开始追缴以往欠费的追缴决定。随即，国务院召开常务会议，指出须将已定减税降费措施切实落实到位，总体上不增加企业负担，严禁自行对企业历史欠费进行集中清缴，要抓紧研究提出降低社保费率方案并与征收体制改革同步实施。2018年11月1日，习近平总书记在私营企业座谈会上进一步指出，“要根据实际情况，降低社保缴费名义费率，稳定缴费方式，确保企业社保缴费实际负担有实质性下降”。

本文根据国务院常务会关于不增加企业负担、降低缴费率的要求，对降低缴费率提出了具体改革思路和方案，在此基础上，本文进一步提出了扩大个人账户的政策主张，认为长期内提高制度可持续性的最佳政策组合应是降费与扩大个人账户并举，并对扩大个人账户的政策依据、制度条件、方案设计进行了分析研究，对扩大个人账户可整体提高制度运行质量的诸多优势做了简要论述，认为这是落实“确保企业社保缴费实际负担有实质性下降”的唯一政策工具。

一、征缴体制改革过渡期与降低费率的改革方案

（一）税务部门增收养老保险费的潜力估算

税务部门全责征收之后，一方面，社会保险征缴得以提高收入，尤其是养老保险费，另一方面，要坚决贯彻落实国务院常务会议关于“总体上不增加企业负担”的要求，这就需要对增收潜力做出预测并给出降费的制度设计。二十多年来，中国城镇职工基本养老保险制度的缴费“流失”主要由三个原因造成的，即使税务部门征缴，有些缴费收入流失而言也难以足额征缴到位。

1.个别发达省份降低费率需要其他制度配套

广东省等个别沿海发达省份养老保险缴费率从制度建立至今始终未能按照国家规定的“统一费率”缴纳。例如，2017年6月广东省人民政府发布的文件规定：低于全省统一比例的，原则上用3年时间逐步过渡至全省统一比例，待国家明确统一企业职工基本养老保险单位缴费比例后，再逐步统一到全国要求。2018年8月广东省人民政府再次发布文件明确规定：单位缴费比例高于14%的按14%执行。如果广东省严格按“统一费率”征缴，社会保险费增收幅度必然大幅提高，基金积累规模增大。但很显然，这不符合地方的局部利益，为保持竞争力，他们更倾向于保持较低费率水平，以保持企业活力和地方竞争力。在没有实现全国统筹的情况下，广东省的这个诉求是有道理的，除非尽快实现全国统筹。

2.对灵活就业人员“断保”行为难有作为

与社保部门相比，税务部门的征缴优势在于其对正规部门具有“精准征缴”的能力，对非正规部门则难有作为。灵活就业人员与中小微企业的参保行为属于“自愿”行为，具有很强的“市场交易”性质，在制度激励性没有根本改善的条件下，“断保”行为不会因为征缴体制改革而有所改变，税务部门的征缴力度对他们来说鞭长莫及。目前，灵活就业参保人员占养老保险全部参保人员大约有四分之一左右，但随着网络经济的发展和网络就业人员数量的扩大，这个群体占比有逐渐扩大的趋势，所以，这个部分的缴费流失规模远大于个别发达省份降低缴费率导致的缴费流失规模。例如，2010年断保人数仅为1167万人，缴费流失占实际缴费收入仅为11.6%，而到2017年则分别提高到5339万人和17.4%。