No. 088-20191031:社会保险降费与规范征收：基于公共政策分析的-中国社会科学院社会保障实验室

摘要：本文在回顾一年多来社会保险费征收体制改革历程的基础上，对近期政策调整的原因进行了考察，并从公共政策分析的视角对社会保险费征收体制改革的政策诉求进行了分析，认为在税务部门征收社会保险费可以提高社会保险费收入规模和提高缴费遵从度这两个优势中，后者才是此次改革真正的政策诉求，而前者只是后者的结果，就社会保险费征收体制改革的政策支撑而言，需要一个包括四个要件在内的顶层设计，把降费率、做实费基和社会保险费征收体制改革放在一个方案里同步实施。本文对提高缴费遵从度的两个路径进行分析后认为，既然在一定时期内依靠内在激励难以提高缴费遵从度，那么依靠外在压力提高缴费遵从度就成为现实选择。最后，本文详细论述了做实费基和规范征缴的重要性和深远意义，认为规范征缴是从交易型社会保险制度到法治型社会保险制度的起点，而法治型社会保险制度是建设法治经济的题中之意。

关键词：社会保险费征收体制费率费基缴费遵从度

2018年，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，规定由税务部门全责征收社会保险费。此后，社会上出现了“税务部门征收社会保险费会增加企业缴费负担，会有可能引发企业裁员和提高失业率”的担心。面对此种情况，中央及时作出政策调整，同时下调费率和费基（简称“双降”），重要的是，此次“双降”并非阶段性的。社会保险费征收体制改革和“双降”是前所未有的，它标志着我国社会保险制度改革在“深水区”向前推进了一步，必将在我国社会保险制度改革历史上留下浓厚的一笔。那么，接下来的改革日程将作出怎样的安排？《深化党和国家机构改革方案》中规定的社会保险费征收体制改革的政策目标将如何实现？

一、社会保险费征收体制改革：政策回顾

《深化党和国家机构改革方案》明确规定：将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责；为提高社会保险资金征管效率，将基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费等各项社会保险费交由税务部门统一征收。2018年7月20日，《国税地税征管体制改革方案》正式公布并明确提出，先合并国税地税机构再接收社会保险费和非税收入征管职责，并规定从2019年1月1日起，各项社会保险费交由税务部门统一征收，对依法保留、适宜划转的非税收入项目成熟一批划转一批，逐步推进。随即，2018年8月20日，为落实党中央和国务院相关部署，国家税务总局、财政部、人力资源和社会保障部、国家卫生健康委员会、国家医疗保障局等五部门联合召开社会保险费和非税收入征管职责划转工作动员部署视频会议，对确保划转工作平稳落地进行布置安排。

然而，社会保险费征收体制改革后，税务部门征收社会保险费是否会增加企业社会保险缴费负担，进而引发企业裁员和提高失业率，受到了社会各界的广泛关注。此外，由于当时复杂的国内外形势，中央及时采取措施，连续召开会议，对社会保险费征收体制改革进程作出重大调整。2018年9月6日国务院召开常务会议，强调目前全国养老金累计结余较多，可以确保按时足额发放，在社会保险费征收机构改革到位前，各地要一律保持现有征收政策不变，同时抓紧研究适当降低社会保险费率，确保总体上不增加企业负担。2018年9月18日召开的国务院常务会议再次强调，要把已定减税降费措施切实落实到位，确保社会保险费现有征收政策稳定；同时明确要求抓紧研究提出降低社会保险费率方案，并与征收体制改革同步实施。2018年11月1日，习近平总书记主持召开民营企业座谈会，指出“在完善社保缴费征收过程中，没有充分考虑征管机制变化过程中企业的适应程度和带来的预期紧缩效应”，明确要求“要根据实际情况，降低社保缴费名义费率，稳定缴费方式，确保企业社保缴费实际负担有实质性下降”。

至此，社会保险费征收体制改革的进程发生了变化。2019年1月1日，社会保险费并未由税务部门统一征收。2019年3月，李克强总理在政府工作报告中宣布，将下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例，从目前执行的19%降至16%，并稳定现行征缴方式，继续执行阶段性降低失业和工伤保险费率政策。2019年3月26日，国务院召开常务会议，决定从2019年5月1日起执行16%缴费比例，并决定调低社会保险缴费基数，由过去依据城镇非私营单位在岗职工平均工资，改为以本省城镇非私营单位和私营单位加权计算的全口径就业人员平均工资，核定缴费基数上下限。2019年4月4日，国务院办公厅正式发布《降低社会保险费率综合方案》，除重申“双降”、继续阶段性降低失业和工伤保险费率以外，还提出2020年底前实现养老保险基金省级统收统支、提高养老保险基金中央调剂比例（从3.0%提高到3.5%）。重要的是，这个文件对稳步推进社会保险费征收体制改革重新作了部署，决定企业职工各险种原则上暂按现行征收体制继续征收，“成熟一省、移交一省”，机关事业单位和城乡居民社会保险费征管职责如期划转至税务部门。

笔者认为，中央之所以及时对社会保险费征收体制改革进程作出调整，至少考虑到如下几个问题：

第一，政策调整过程需要足够的时间。社会保险费征收体制改革从2018年3月开始启动，至2019年1月仅有不到一年的时间。一方面，由于和国税地税机构合并同时进行，税务部门首先需要一定的时间进行磨合；另一方面，由于需要与社保部门衔接，两个部门之间移交庞大的数据与业务也需要足够的时间。事实证明，在不到一年的时间很难制订出一个“按电钮”式的整体移交方案。

第二，缺乏一个既包含如何规范征收又包含如何降低社会保险费的综合改革方案。在没有一个这样的具体方案的情况下，“总体上不增加企业负担”和“确保企业缴费负担有实质性下降”的承诺作用有限。在《中国企业社保白皮书2018》的受访企业中，50人以下企业占33.22%，51～100人企业占20.28%，101～300人企业占19.79%；民营企业占77.17%，国有企业、外资企业、合资企业和“其他”分别占8.23%、6.22%、4.02%和4.36%。可以说，没有合规缴费的企业绝大多数为中小民营企业。相比国有企业，民营企业会更加关注社会保险费征收体制改革，或者说，社会保险费征收体制改革对于民营企业的影响会更大。面对众多的中小民营企业，最佳的宣导途径便是制定一个综合性改革方案，让企业对自身的情况有所预判。

第三，部际协调机制尚未健全。税务部门只是征管机构，在一定程度上缺乏对社会保险费专业理论和专业人员的储备，而降费的一揽子方案涉及到对养老金制度参数和设计的较大调整，也涉及到税务部门对应收尽收潜力的测算，需由社保部门提出详细的降低费率的对冲方案，与税务部门通力合作，并邀请专家学者参与共同测算设计。目前，两个部门的协调机制还不十分健全，影响了改革的推进。