No.089-20191105:中国社会保障70年：助推封闭型经济转向开放-中国社会科学院社会保障实验室

摘要：建国70年来，以1978年改革开放为历史转折点，中国实现了从封闭经济向开放经济的转型，社会保障制度也从封闭经济下的传统社会保障制度成功转型为适应开放经济的现代社会保障制度。文章基于阶段性特征对社会保障制度转型做了“两个时期、7个阶段”的划分。传统社会保障制度建立在公有经济一统天下、经济高度集中和“充分就业”的前提下，适应封闭经济下的所有制结构、收入分配制度和劳动力制度；现代社会保障制度适应开放经济发展的需要而生，通过调动消费和投资这两大经济变量的作用、促进劳动力自由流动并提高劳动者的生产效率等方式为促进开放经济发展做出了巨大贡献。展望未来，现代社会保障制度需要进一步深化供给侧改革，为促进开放经济向高质量发展做出贡献。

关键词：封闭经济；开放经济；社会保障制度；生产要素；劳动力市场

2019年是新中国成立70周年，也是决胜全面建成小康社会的关键之年。回顾新中国70年的历史，总结、反思中国社会保障制度转型发展的经验和教训，对社会保障制度未来的发展改革以及最终实现全面建成小康社会的现代化建设目标具有重要的战略意义。总结新中国成立以来社会保障制度的发展历程，对比转型前后中国经济和社会保障制度的特征，并结合开放经济的特征对社会保障制度进行重新定位，以充分发挥中国现代社会保障制度作为一项生产要素的作用，进一步推动中国开放型经济体系向高质量发展。

需要特别说明的是，文章采用的是“大社会保障”概念，包括缴费型的社会保险制度和非缴费型的社会救助制度等，而不是仅讨论社会保险制度。

一、70年来中国经济与社会保障成功实现“双转型”

（一）经济转型：从封闭型经济到开放型经济

新中国成立70年来，中国经历了两种不同的经济发展模式：封闭型的计划经济模式和开放型的市场经济模式，二者以1978年实行改革开放为界。在建国之初，受国际政治形势影响，中国实行的是封闭型计划经济模式。1978年中国走上了改革开放的道路，中国经济成功地实现了从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型，也走出了一条从封闭型到开放型经济的发展道路。

开放经济区别于封闭经济的本质特征在于劳动力、土地、资本、技术等各种生产要素的自由流动，以劳动力流动为例，封闭型经济下不存在劳动力流动、也几乎不存在劳动力市场。“开放型经济”是指“互利共赢、多元平衡、安全高效的开放型经济体系”，其内容具体而丰富，包括经济体系和体制、开放战略、参与全球经济治理以及形成参与国际经济竞争合作等重大命题（裴长洪，2016）。开放型经济体系不仅适应中国市场化改革的需要，而且帮助推动市场化改革不断深化；既符合中国的发展阶段和具体国情，也符合时代特征与世界发展潮流。

1993年党的十四届三中全会首次提出“开放型经济”的概念，此后，“开放型经济”这个概念在党和国家重要文献以及中央领导人讲话里反复出现，内容不断丰富：比如1997年党的十五大报告、2000年党的十五届五中全会、2002年党的十六大报告、2003年党的十六届三中全会、2005年党的十六届五中全会、2007年党的十七大、2010年党的十七届五中全会、2012年党的十八大报告、2013年党的十八届三中全会、2015年党的十八届五中全会等均有提及。2017年党的十九大报告指出：我国“开放型经济新体制逐步健全，对外贸易、对外投资、外汇储备稳居世界前列”；我们要“发展更高层次的开放型经济”，“推动建设开放型世界经济”。

随着经济体制转型和开放型经济的发展，中国实现了国民经济的持续高速增长和综合国力的极大提升。1978年，中国国内生产总值（GDP）为3678.7亿元人民币（约合1252.7亿美元），人均GDP为385元人民币（约合131美元），属于极低收入国家；到2018年，国内生产总值（GDP）达900309亿元人民币，约合13.6万亿美元，人均GDP达64644元人民币，约合9634美元，已站在高收入国家的门槛。

（二）社会保障制度转型：从传统社会保障制度到现代社会保障制度

从封闭的计划经济到开放的社会主义市场经济，中国的社会保障制度也随着经济体制的的变革，进行了自我转型与重大调整，走过了一条从适应封闭型经济的传统社会保障制度到适应开放型经济的现代社会保障制度的转型之路。

严格来说，传统社会保障制度开始于1953年，以当年连续颁发的三个重要文件为核心，构建了最初的苏联式国家劳动保险模式。在城镇，传统社会保障制度主要包括劳动保险制度、社会救济、社会福利以及其他保障，其中以劳动保险制度为核心。劳动保险制度为城镇劳动者及其家属提供了“从摇篮到坟墓”的全面保障。1956年，劳动保险制度保障的职工人数达到1600万人，比1953年增加了近4倍；加上签订集体劳动保险合同的职工，享受保险待遇的职工人数相当于国营、公私合营和私营企业职工总数的94%。在农村，立足于集体经济和人民公社，“五保”供养制度、合作医疗制度以及一些救灾救济等社会保障制度逐渐发展起来。“五保”供养制度保障了农村特殊困难群体的正常生活，到1958年，全国农村享受“五保”待遇的有413万户、519万人；农村合作医疗制度基本解决了农村缺医少药以及农民看不起病、吃不起药的问题，到1976年，全国90%的农民参加了合作医疗（林闽钢，2002）。

传统社会保障制度建立在经济高度集中与“充分就业”的前提下，适应计划经济体制和封闭经济运行方式，是当时的特殊历史条件下计划经济体制的产物。作为封闭的计划经济的一个子系统，以“单位”为纽带的社保制度把固定在单位内的每个社会成员覆盖在内，农村的集体经济成为农村社保制度的依托，其“五保”制度、合作医疗制度对集体所有制的存在与发展起到积极作用。除此之外，从收入分配制度来看，城镇实行的是低工资制、农村是工分制，分配关系简单，传统社保制度成为当时收入分配制度的有益补充；从劳动制度来看，计划经济时代基本不存在劳动力市场和劳动力的自由流动，而当时的城乡社保制度二元分割，城乡之间、不同所有制单位之间、同一所有制的不同单位之间的福利待遇存在很大差距，固化了劳动力的统一配置（郑秉文，2009；郑秉文、于环、高庆波，2010）。由于顺应了计划经济的发展，传统社会保障制度在封闭经济时代为保障人民生活水平、促进经济恢复和发展以及维护社会稳定发挥了重要作用。