No.090-20191113:社会保险缴费与竞争中性偏离——对征收体制改革-中国社会科学院社会保障实验室

摘要：文章在回顾2018年社会保险费征收体制改革过程的基础上，对竞争中性原则进行了概念辨析，认为它还包括税收中性和监管中性等诸多“子原则”；运用竞争中性理论对企业参加社会保险的现状进行了分析，认为社会保险存在着“税收非中性”，主要表现在不同行业、不同地区、不同性质所有制企业的实际缴费存在明显差异性，其主要原因是国有企业和民营企业之间存在着“监管非中性”，后者则表现为民营企业参保比例低、缴费水平低、对监管中性非常敏感。文章认为，国有企业可获得优惠价格生产要素，合规缴纳社会保险费，而民营企业则以较高的价格获得要素资源，只能以“低价”参加社会保险或不参保，这两个板块构成“竞争中性偏离”的二元生态结构系统。结论认为，2018年征收体制改革相当于是对民营企业参加社会保险实施“监管中性”，从而提高了民营企业成本预期，引起民营企业抱怨，这是中央作出征收体制改革暂缓的主要原因。文章提出政策建议，认为应该利用大幅降费的机遇，规范企业缴费行为，同时应加大国有企业改革力度，对两个板块采取逐步向竞争中性收敛的政策。

关键词：社会保险改革社会保险费竞争中性税收中性监管中性

一、社会保险费征收体制改革的政策过程与政策结果

今年是《社会保险费征缴暂行条例》发布20周年。20年前，在经过多年的地方试点之后，国务院发布第259号令《社会保险费征缴暂行条例》，规定社会保险费征收机构由省级人民政府决定，既可由社会保险经办机构征收，也可由税务机关征收。20年来，社保与税务部门征收社会保险费的“双重体制”存在的问题始终处于社会诟病和学术界的激烈讨论之中。20年后，2019年4月国务院办公厅发布的《降低社会保险费率综合方案》做出决定，暂缓一年前启动的社会保险费交由税务部门的改革，社会保险费暂按现行征收体制继续征收，在征收体制改革过渡期间，“成熟一省、移交一省”。

中央对社会保险缴费体制改革做出暂缓执行的正确决定，主要是因为2018年3月机构改革方案公布之后，媒体尤其自媒体对社会保险费征收体制改革进行了大量分析报道，以下10个方面内容是社会广泛关注的焦点：一是对征缴体制改革后的前景做了分析，普遍认为以往企业不合规缴费和逃费的情况再也不能继续下去，税务部门不会被“糊弄”，因为它有功能强大的“金税三期”工程数据库，逃费和自行随意申报已成为不可能，税务部门将负责核定、征收、稽核、处罚和追缴等征管全过程，是“全责征缴”。二是追踪报道个别省市加大社会保险费征缴力度及其专项整治的情况，其中包括某些城市开始对个别欠缴社保费进行的强制执行程序，甚至还包括个别企业欠缴社保费而遭强制执行的事件。三是进行大量访谈和测算，认为税务征收之后民营企业人工成本将大幅上升，由此形成了一个社会预期；四是有金融机构投研部门发表研究报告，对税务系统征缴提高征收率的结果进行了分析，有的认为五险基金在缴费规范化之后，以2017年为例可增加社保征缴收入7 000亿元，有的则认为可增加到2万亿元。五是将增加缴费收入与养老保险基金隐性债务和当期缺口联系起来，误认为征收体制改革的目的是为了增加养老基金收入，缓解养老保险基金压力。六是对征收体制改革后将出现大规模裁员进行了预测分析。七是呼吁社会保险费率过高和降费的声音高涨，有学者将其进行国际比较，中国费率水平在全球名列前茅；八是热议降费幅度，有的认为可降3-5个百分点，有的认为可降10个百分点以上等，对降低名义费率后基金可持续性及其改革措施也进行了广泛讨论。九是深入探讨税务征收、坐实费基与降低费率的关系，认为坐实费基与降低费率应同步进行并予以对冲，旨在不增加企业负担。十是认为只有先夯实缴费基数，然后才能降低缴费水平，“这样的社保政策才是健康可持续的”。

2018年是中国多年来遇到的少有的国内外复杂严峻形势的一年，尤其下半年以来，一方面，国内经济出现新的下行压力，新老矛盾交织，周期性和结构性问题叠加，实体经济困难较多，民营和小微企业融资难融资贵和营商环境问题没有解决，各种风险加剧；另一方面，外部环境发生深刻变化，世界保护主义加剧，国际金融市场震荡，尤其是中美经贸摩擦为一些企业经营和市场预期带来负面预期和不利影响，外部输入性风险上升。面对国内外复杂的百年未有之大变局，为了稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期，中央从处理好当前与长远等多种关系的历史高度，在政策决策上做出重大战略调整：稳定社会保险费征缴方式，暂缓征收体制转型，同时，大幅降低养老保险费率（降费率）和降低缴费基数（降费基）即实施“双降”，宣布2019年全年减税降费2万亿元。

在检视2018年社会保险费征收体制改革的政策过程及其重大调整的原因时，笔者认为既有客观环境方面的，也有顶层设计缺位的因素（郑秉文，2019）。尤其是，在当前实施“双降”的过程中，并没有将合规足额缴费提到案头与“双降”合并执行，社会保险制度的运行现状对竞争中性原则就提出严峻挑战。

本文接下来的第二部分将主要介绍国际上不同版本的竞争中性理论，分析竞争中性引入中国后社会保险缴费面临的“税收非中性”问题；第三部分将主要考察竞争中性对民营企业失范行为的适用性，分析中国社会保险制度中民营企业与国有企业存在的“监管非中性”及其原因，提出“竞争中性偏离”二元生态体系的分析框架即国有企业和民营企业两个板块各自“监管非中性”特征长期并存的原因与结果，提出这两个板块各自的均衡特征和作为一个系统的相对均衡特征，认为征收体制改革将会改变企业成本预期，打破相对均衡性；第四部分提出只有降低民营企业缴费负担才能消除“竞争中性偏离”，但应通过大幅“双降”尽快“坐实”社会保险缴费基数，实现民营企业合规缴费，并认为民营企业如果长期没有合规缴费将有可能导致一些潜在社会风险，不利于社会保险基金可持续性，不利于化解各级财政风险。

二、社会保险：“税收非中性”导致的“竞争中性偏离”

（一）“竞争中性”概念辨析：相关国家与国际机构的表述

竞争是指“通过击败他人或建立相对于他人的优势，而努力获取或赢得某事的活动或条件”。合理的竞争是在品质上的竞争，主要有两种形式：为市场而竞争（compete for market）和在市场中竞争（compete in the market）。最早提出竞争中性原则的国家是澳大利亚。澳洲财政部1996年6月公布的《英联邦竞争中性政策声明》是这样表述的：竞争中性是指政府的商业活动不应凭借公共部门所有权而享有超越私营部门竞争者的竞争优势。实施竞争中性的政策安排，其目的在于改进竞争程序，以消除公有制在重要商业活动中造成的资源配置扭曲。如果竞争中性安排不到位，就会发生资源配置扭曲，因为政府企业收取的价格并不需要充分反映资源成本，这就有可能会扭曲生产和消费决策，扭曲私营部门竞争者的投资和其他决策。“澳版”的竞争中性还强调三点：一是竞争中性并不要求政府将社会项目的供给重建为竞争性的市场机制，比如，竞争性招标、承包等；二是竞争中性并不要求政府在其商业活动中取消社“区服务的义务”（CSO），而是鼓励通过预算安排为社区服务的义务提供透明和非歧视性的资金；三是竞争中性并不意味着政府企业在与私营企业竞争中无法取得成功，而是要求政府企业只能通过自身的优点和内在优势、不是凭借政府所有权带来的不公平优势而获得成功。

美国对竞争中性的表述历来体现在其反垄断法中，只是近些年来，在提交给OECD的官方文件中对竞争中性进行了专门论述，并认为美国对竞争中性建立的只是“概念性原则”（notional principles）而已：在美国，私营企业之间的竞争是一种常态，因为它激励效率和创新，以具有竞争力的价格向消费者提供他们需要的商品和服务，从历史上讲，美国政府直接参与商业活动的程度非常有限，至今如此。但是，不同的经济实体通过不同程度的所有权、控制权和资金与联邦政府联系在一起，其中大部分执行政府或准政府的职能，或执行市场无法实现重大政府目标的情况下采取的行动。国家根据紧急情况的需要对私营企业进行投资，并限制其范围和期限；美国政府尽量避免向国有企业提供与其政府或准政府相一致的特权，目的是为了避免不必要的市场扭曲和降低消费者福利。通常情况下，国有企业应与私营市场参与者保持相同的竞争标准。美国司法部和联邦贸易委员会是负责市场竞争的倡导者和维护者，因此，美国判断竞争中性的理论主要是依据对相关实体的行为是否违反垄断法，因为美国经济政策的核心一直是对竞争价值的信心。

国际组织中对竞争中性发表连续、系统论述的当属OECD，在过去的十几年里，它组织召开了多次国际会议，发表了十几个相关官方文件，从竞争、投资、公司治理和贸易政策等角度对竞争中性进行了深入探讨，还对其成员国进行了调查问卷分析，编制了竞争中性最佳实践指南。OECD界定的竞争中性是指国有企业和私营企业在公平的竞争环境中竞争，目的在于有效利用经济资源，实现增长和发展，并认为，竞争中性原则非常重要并在世界各国获得广泛支持，但在实践中执行起来是比较困难的。联合国贸发会议（UNCTAD）主要关心的是发展中国家的竞争中性及其改革前景，尤其提到大多数司法辖区在发展过程中都考虑到了中国竞争中性问题。联合国贸发会议认为，各国政府在市场中的地位取决于一系列因素，包括司法权的历史、规模、意识形态和发展阶段；政府实施的产业政策或多或少都可能有利于政府机构和其他市场参与者；尽管各国政府对政府参与市场的看法不尽相同，但可以肯定的是，不受约束的参与市场很可能会对市场竞争产生影响。CPTPP（跨太平洋伙伴全面进步协定，以前是TPP）在其协议文本中仅虽然只使用了一次“竞争中性”概念，但却专设第十七章“国有企业和指定垄断”，对国有企业垄断提出了一套较为完整的规范要求，显示出11个成员国对竞争中性的赞许和支持态度。