No.091-20191115:从“长期照护服务体系”的视角纪念长期护理保险试-中国社会科学院社会保障实验室

今年3月总理的《政府工作报告》正式提出，2019年扩大长期护理保险制度试点。今年4月，国务院办公厅发布了《关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号，下简称“5号文”）。5号文提出了一个新的重要概念：“建立健全长期照护服务体系”。“建立健全长期照护服务体系”既是一个理论问题，也是一个实践问题，同时，也是构建我国长期护理保险制度的一个新突破，为长期护理保险制度的定位指明了方向。

很显然，就两个概念的关系而言，“长期护理保险制度”应包含在“长期照护服务体系”之内，而“长期照护服务体系”应囊括“长期护理保险制度”，这是题中应有之意；就扩大长期护理保险试点而言，长期护理保险制度设计应服从于“建立健全长期照护服务体系”的总体要求，即在设计“长期护理保险制度”时应充分考虑到我国建立“长期照护服务体系”的基本要求和基本取向。

5号文在阐释“建立健全长期照护服务体系”时界定了该体系的一些基本要件，比如，它包括应研究建立长期照护服务项目、标准、质量评价等行业规范，完善居家、社区、机构相衔接的专业化长期照护服务体系。再比如，要完善全国统一的老年人能力评估标准，通过政府购买服务等方式，统一开展老年人能力综合评估，考虑失能、失智、残疾等状况，评估结果作为领取老年人补贴、接受基本养老服务的依据。其次，要全面建立经济困难的高龄、失能老年人补贴制度，加强与残疾人两项补贴政策衔接。最后，5号文提出要加快实施长期护理保险制度试点，推动形成符合国情的长期护理保险制度框架，并包括鼓励发展商业性长期护理保险产品，为参保人提供个性化长期照护服务，等等。

5号文还首次提出了三种养老方式“融合发展”的问题，那就是支持养老机构运营社区养老服务设施，上门为居家老年人提供服务，将照料失能老年人纳入进来，并提出了探索“物业服务+养老服务”、“三社联动”、“时间银行”等模式和做法，这就把“三位一体”给坐实了，澄清了多年来“社区养老”概念及其内涵的模糊性及其在实践中可操作性不强的问题。如何与“居家养老”的衔接，如何与“社区养老”相衔接，即如何鼓励社区提供居家养老服务，将居家养老与社区养老融合起来，这是长期护理保险制度在下一步扩大试点中需要考虑的几个重要问题。

5号文提出的“融合发展”概念和要求是建立健全有中国特色“长期照护服务体系”的基本内涵，在完善长期护理保险制度设计和扩大试点时应成为我们的基本遵循和基本原则，应将“三位一体”的养老方式“融合”在长期护理保险制度设计之中，应在认真总结三年来试点城市经验教训的基础上，在将长期护理保险作为一项基本公共服务项目的基础上予以重新定位，将长期护理保险试点放在“建立健全长期照护服务体系”的大格局中予以考量。

一、长期护理保险试点的意义

2018年我国60岁及以上人口达2.49亿人，占总人口17.9%，到2050年将达4.79亿，占35.1%。据全国老龄办的调研评估结果，我国老年人的失能率高达18.3%，因此，建立长期护理保险制度是促进社会经济发展的战略性举措，是健全社会保障体系的制度性安排，是促进公平正义和维护稳定的社会性需求，它有利于保障失能人员基本生活权益和有尊严的生活质量，有助于失能人员陪护亲属重返劳动力市场和提高劳动供给水平，有利于促进养老服务业的发展和拓展一个新业态。

对老年人来说，养老离不开疾病治疗、生活照料和康复护理这三项基本服务。在这三项基本服务中，相对来说，疾病治疗的制度建设和覆盖范围有了很好的基础，医疗保险制度已建立20多年了，基本实现了全覆盖，个人自费比例逐年降低，老百姓的负担逐年下降，建立大病保险之后，效果就更明显了，尤其是对贫困地区来说，近年来，精准扶贫的力度很大，例如，去年我作为全国政协委员跟随全国政协调研小组去过百色地区的三个深度贫困县，他们医疗救助的力度非常大，基本医疗、大病保险、医疗救助等这三道防线做的很到位，财政兜底的力度是空前的。但是，生活照料和康复护理这两项相对来说是短板，急需补足。长期护理保险试点始于2016年6月人社部发布的《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》（人社厅发〔2016〕80号，下简称“80号文”）。三年来，长期护理保险试点工作取得良好的进展，受到了地方政府和老百姓的赞许，几十个城市“自愿”进入到了试点的行列。截止2018年6月底，覆盖5700万人，18.45万人享受待遇。这项制度受到社会广泛赞誉，地方政府积极性很高，除了15个试点城市，“自愿”试点的城市已有四、五十个，并且还有扩大的趋势。

据我所知，地方政府参与长护险扩大试点范围的积极性很高，仅河南省就有四、五个城市表示积极参加到今年的扩大试点中来。目前的情况是，在国家层面应尽快对长护险制度的几个基本原则作出框架性规定，免得参加的城市越多，时间越长，以后统一制度时就越困难，碎片化程度就越难遏制，为扩大试点积极作出安排。20多年前养老保险制度在统一制度时就曾出现过类似情况，致使直到今天，旧有的试点痕迹依然存在，路径依赖的惯性很大，比如统筹层次难以提高就是一个，这个教训应该吸取。