No.095-20191217：芬兰主权养老基金：变革与未来-中国社会科学院社会保障实验室

摘要：芬兰养老金体系始建于1937年12月16日，其初设目的是为退休人员提供养老金。经过80多年的发展，第二支柱和第三支柱仍然较弱，而占有绝对优势的第一支柱由国民养老金、保证养老金和收入关联型养老金三个子制度构成。尽管芬兰养老金体系的偿付能力是稳健的，但芬兰依然在2005年、2007年和2017年进行了养老金改革，以增强整个养老金系统的可持续性。特别是2017年开始的养老金改革，通过逐步延长退休年龄、不设置养老金缴纳基数和领取金额上限以及发展新的养老金项目等，使得芬兰养老金系统在复杂多变的世界经济环境中保持了稳健。

关键词：芬兰养老金老龄化投资

芬兰（Finland）位于欧洲北部，约有1/3的土地在北极圈内，国土面积约33.8万平方公里，总人口551万。芬兰具备高度工业化和自由化的市场经济，2017年人均GDP为45703美元，是一个高度发达的资本主义国家。芬兰从20世纪20年代开始建立社会福利体系，20世纪30年代开始建立养老保障体系，直到20世纪80年代才建立了完善的“社会民主型”社会福利体系。这种覆盖全体国民的社会保障制度涉及到每个人生命周期的每个阶段，维护了社会公平，有效控制了贫富分化，芬兰是目前世界上屈指可数的高福利国家之一。

一、芬兰养老金体系

芬兰养老金体系始建于1937年12月16日，其初设目的是为退休人员提供养老金。按照国际传统分类办法，芬兰的养老金体系也包含三个支柱。第一支柱是强制性的法定养老金，包括国民养老金和收入关联型养老金。第二支柱是累积性的行业或者雇主发起的职业年金计划，例如雇主发起的群体养老金或者个体养老金保险。第三支柱是自愿式的私人养老金，例如个人长期储蓄账户、个人养老金账户等其他形式的养老储蓄。与世界上大多数国家不同的是，第二支柱和三支柱作为补充养老金的作用在芬兰养老体系中的作用并不显著。虽然芬兰企业也为员工安排一定的职业年金，但目前只有1/4左右的私营企业员工有职业年金，职业年金在这个养老金支付中所占的比重不超过4%，且第三支柱的吸引力近几年也在逐渐降低。这是因为芬兰强制性的法定养老金（第一支柱）覆盖了全部人口且缴费基数与养老金金额没有上限，使得法定养老金与补充养老金在整个养老体系中的比例为94:6。所以，在芬兰补充养老金的作用较小，绝大多数国民退休后的主要收入来源是第一支柱养老金。下图是2016年芬兰养老保险，总额为292亿欧元，其中第一支柱的国民养老金、保证养老金和收入关联型养老金总额近285亿欧元，而其他类型养老保险仅有7亿欧元。

经过80多年的发展，当前芬兰第一支柱强制性的法定养老金体系主要由三个部分构成：由芬兰社会保险机构（Kela）举办的覆盖全部人口的国民养老金（National pension）和保证养老金（Guarantee pension），以及覆盖全体工作者（包括自我雇佣）的收入关联型养老金（Earnings-related pension）。截至2015年，居住在芬兰境内的养老金领取者已经超过140万，其在人口中所占的比重由1995年的27.7%上升到2015年的31.5%。收入关联型养老金、国民养老金和保证养老金是芬兰居民退休后主要的收入来源，但是过去20多年中人口老龄化的加剧和养老改革的逐步推进，使得国民养老金和保证养老金的比重下降，而收入关联型养老金所占的比重上升了10个百分点。同时，退休后获得的养老金水平在过去的20年中增长了36%，消费支出增长了45%，且退休后的家庭净资产水平较20年前翻番。根据OECD2015年的测算结果，芬兰收入关联型养老金的毛替代率为56%，处在OECD国家的平均水平线上。与其他国家相似的是，芬兰养老金的替代率水平呈现下降的趋势。

国民养老金和保证养老金由芬兰社会保险机构（Social Insurance Institution, Kela）统一管理，Kela为退休人员支付的养老金类型包括国民养老金、保证养老金、残疾抚恤金、康复补贴等。2017年，Kela支付的国民养老金和保证养老金超过22亿欧元。2018年前6个月支付的总额接近12亿欧元。在芬兰居住三年以上年满16周岁的国民且养老金收入水平低于一定金额的芬兰国民，都可以申请国民养老金和保证养老金，其设计目的是为了维持芬兰国民的基本生活。国民养老金和保证养老金的资金来源主要为受保人、雇主以及税收与资产的增值部分，现在其资金构成主要为政府拨款和少量的税收与资产的增值部分，2017年总收入为1536亿欧元，约占芬兰当年GDP总量的68.5%。

收入关联型养老金计划在1960年被引入到芬兰第一支柱养老体系中，历经了2005年、2007年和2017年三次重大改革，现在其提供的保障服务越来越丰富，以期在更长寿命预期下保持养老金支付的可持续性。最近一次的2017年养老金改革中，退休年龄按照出生年份的不同有了不同程度的延长，最长退休年龄达到了65岁。同时，对原有养老金项目进行了整合，推出了两种新的养老金项目：部分养老金和服务年限养老金。截至2015年底，收入关联型养老金覆盖的人口数达到230余万，几乎所有参加工作有工资收入的居民都参与到了收入关联型养老金计划。收入关联型养老金计划的参与者，依照不同法案和差异化的缴费率在退休后获取收入关联型养老金，收入关联型养老金的累积基于年度收入和累积率，最新养老金的累积率为1.5%。收入关联型养老金计划主要包括雇员养老金法案（TyEL）、海员养老金法案（MEL）、公共养老金法案（地方政府雇员)（JuEL (Keva)、KuEL）、国家雇员法案（JuEL (State)、VaEL）、公共养老金法案（福音派路德教会雇员)（JuEL (Church)、KIEL）和芬兰社会养老保险机构法案（KelaL）。自雇人员则适用自雇者法案（YEL）和农民养老金法案（MYEL）。上述收入关联型养老金法案的实施工作由社会事务与健康部负责。

私营企业雇员的养老金依照各个养老金法案由相应的保险合约决定，而公共部分部门雇员的养老金则是由公共养老金法案自动确定。芬兰养老金中心（Finnish Center for Pensions）授权一些养老金管理机构（包括5家养老金保险公司、13家养老基金公司和6家行业养老基金）管理私营企业的收入关联型养老金，农民与海员则授权给了某些专门的养老金管理机构。经财政部授权，Keva管理公共服务部门雇员的收入关联型养老金，并在金融监管局的监督下进行养老金的规划与投资管理。虽然收入关联型养老金计划的具体运营与管理是由上述机构和部门承担，但是其核心的一些特定功能如授权养老金提供者、参与养老金相关法案的准备与指导等却是由法定机构芬兰养老金中心来承担。TELA负责收入关联型养老金计划的收益管理，养老金提供者有关决策的上诉可以报告给养老金上诉委员会（Pension Appeal Board）和保险法院（Insurance Court）。上述各级各类养老金的关系与实施路径如下图3所示。

依照上述各法案，不同类型雇员收入关联型养老金计划的缴费率不同（如表1所示）。虽然收入关联型养老金计划的管理机构和参照法案不同，但芬兰养老金中心的通过宏观指导协调各个收入关联型养老金计划，并负责统一的登记注册，按照参加时间、参考工资、累积率水平等因素综合制定养老金的待遇水平，根据工资增长率和消费者价格指数动态调整养老金的给付水平（如表2所示）。同时，芬兰养老金中心监督雇主为雇员、自雇人员向养老金提供者缴纳养老金，保证了收入关联型养老金计划缴纳与支付的可持续性以及无障碍的流通。