No.097-20191231：菲律宾主权养老基金：制度建设与投资之道-中国社会科学院社会保障实验室

摘要：在二战后发达国家纷纷进入社会福利黄金时期的同时，菲律宾也建立了覆盖私人部门雇员的社会保障制度，成为亚洲最早建立社会保障制度的国家。几十年来，菲律宾社会保障制度覆盖面不断扩大，待遇水平不断提高，基金规模不断增长。其发展历程以及当前所面临的问题与我国有一定的相似之处，如人口老龄化对基金可持续能力的挑战、非正规就业人员的参保问题等。尤其是基金可持续问题，可谓是全球性难题。为此，菲律宾在2013年实施了新的改革措施，并且在基金投资运营方面不断优化配置，政府债券和股票成为其投资组合中的重头戏，数十年来实现了较为稳定和可观的投资回报。本文对菲律宾社会保障制度的改革发展及存在的问题，以及社会保障基金的投资运营情况和存在的问题进行了纵向历史剖析，以为我国提供一定的借鉴和参考。

关键词：菲律宾社会保障基金投资

菲律宾是东南亚岛国，西濒南中国海，东临太平洋，北隔巴士海峡与中国台湾岛遥遥相对。2017年菲律宾全国人口大约为1.04亿人，位居世界第13位，其中0-14岁人口约占33.4% ，15-64岁人口约占62.1% ，65以上人口约占 4.5% 。2017年菲律宾GDP总量约为8745亿美元（PPP），位居世界第30位，人均GDP约为8200美元（PPP），位居世界第152位。

一、菲律宾社会保障制度的改革发展和存在的问题

1957年，《社会保障法》（Social Security Law）的颁布标志着菲律宾正式建立了社会保障制度。根据该法内容，菲律宾社会保障制度的覆盖对象为私人部门的受雇劳动者，制度性质为社会保险。此后，菲律宾政府先后多次扩大制度的覆盖范围，不断形成并完善其三支柱的制度设计。菲律宾政府对社会保障制度的可持续发展高度重视，根据其精算评估所反映的基金未来支付压力状况，菲律宾于2013年对社会保障制度进行了改革，这也是距离现在最近的一次改革。

（一）三支柱的社会保障制度架构

菲律宾社会保障制度同时兼具统合性和碎片化的特征。综合性是指其社会保障待遇项目覆盖面较广，包括养老、伤残、死亡、生育、疾病、医疗和工伤等。碎片化则主要体现在其政府部门和私人机构分别建立了多个彼此独立的社会保障计划，这些计划在政策制定、发展策略以及运作管理等方面难以实现统一规划。

菲律宾社会保障制度由三支柱组成。第一支柱包括两部分，一是针对私人部门的社会保障计划（Social Security System，SSS），该计划是强制性参与的DB型部分积累制计划，由公共机构管理；二是针对公共部门的政府公务员保险计划（Government Service Insurance System, GSIS），采取的是完全积累制。第二支柱是家庭发展共同基金（the Home Development Mutual Fund，HDMF ）和退休及退役待遇计划（the Retirement and Separation Benefits System，RSBS）。家庭发展共同基金主要针对社会保障计划和公务员保险计划的参保成员，雇主和雇员分别缴纳工资的2%，主要用于住房抵押贷款。在1979年之前，私人部门和公共部门的家庭发展共同基金是分别管理的，1979年之后合并成一个基金，称为Pag-IBIG 基金（Pag-IBIG Fund）。退休及退役待遇计划主要针对军事人员，个人缴费率为6%，作为雇主的政府不缴费。第二支柱的两项计划采取的是完全积累制，建立个人账户，资产来源主要是缴费积累和投资收入，投资范围主要包括家庭抵押贷款、成员贷款、政府和私人证券。第三支柱是个人养老保险，主要通过银行、商业保险公司以信托的形式运作。本文重点研究第一支柱中以私人部门为覆盖对象的社会保障基金。

（二）2013年改革及其成效

近年来，菲律宾社会保障基金收支出现结构性失衡问题，待遇支出长年高于保费征缴收入，导致产生高额无资金准备的负债，2011年高达1.1万亿比索，且未来还将继续增长。根据其2007年的精算评估报告，社会保障基金将于2039年全部用完。这一支付能力已经较1999年的精算评估结果改善了很多，当时的测算结果是还能支付16年。尽管如此，距离其最终的理想目标（可支付70年）还有较长的距离。

因此，为解决基金收支失衡问题以及满足国内对上调养老金待遇的强烈需求，菲律宾在2013年对社会保障制度进行了改革，主要措施有三项：第一，将缴费率从原来的10.4%提高至11%，增长了0.6%，由雇主和雇员各分担一半；第二，将允许缴费的工资基数上限由1.5万比索提高至1.6万比索；第三，将养老金待遇调高5%。改革措施于2014年开始正式实施。

根据预测结果显示，缴费率和缴费基数上限的提高将降低菲律宾无资金准备的负债水平，估计可从1.1万亿比索降至9080亿比索，并将提高基金的长期支付能力，从2039年延长至2043年。若综合考虑养老金待遇上调这一因素，则无资金准备的负债水平将降至9360亿比索，基金的可支付能力将延长3年至2042年。对于按最高缴费基数进行缴费的参保人而言，其养老金待遇预计将可增长7%。而对领取养老金待遇的人来说，其月平均养老金水平将上调5%，由平均3035比索/月增至3186.75比索/月。

从改革的实际实施效果来看，最显著也是最直观的是征缴收入的大幅上升。如下图所示，尽管2010-2016年间的征缴收入总体呈增长趋势，但在2014年出现了明显的增速峰值。2014年的征缴收入为1189亿比索，较上年度增幅高达17.3%。

（三）菲律宾社会保障计划的发展现状

1. 制度覆盖面不断扩大

为了让更多人群受益，菲律宾政府一直在努力扩大社会保障计划的覆盖面。首先，从制度层面不断将自雇人员、非正规部门就业人员等群体纳入覆盖范围。菲律宾社会保障计划在1957年正式建立时的覆盖对象主要是私人部门雇员，之后其制度覆盖面不断扩大，1980年将部分自雇人员纳入制度覆盖范围，1992将自雇农民和渔民纳入制度，随后在1993年和1995年又分别将月收入高于1000比索的家庭主妇、海外雇工以及非正规部门雇员纳入到制度覆盖范围。其次，由于菲律宾的劳动力市场中非正规就业占比较高，影响了其总体实际参保缴费率。因此菲律宾政府近年来通过提高其参保便利性以及制定专项计划等措施，力推促进非正规部门就业人员的参保缴费率。截止到2016年12月末，参加菲律宾社会保障计划的雇主有93.5万户，参保人员总计3488.9万人，分别较5年前增长了55.3%和18.4%，2016年当年新增参保人员为154万人。参保人员占菲律宾总人口的比重大约为34%，其中包括雇员、自雇人员和自愿参保人员，占比分别为72.3%、13.2%和14.4%。